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中国土地出让金制度的效率与改进【北大林肯“土地税费金”国际研讨会】 ...

 

(编者按:2010年9月17、18日,由北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心和国家政府相关部门联合举办的“中国土地税费金改革国际研讨会”在北京大学守仁国际会议中心顺利举行。国内外学者、官员围绕土地税费金的国际经验和地方实践开展了深入的研讨,此处节选摘录部分研讨内容。该文已经作者本人审阅。)

 

中国土地出让金制度的效率与改进

吴次芳 浙江大学东南土地管理学院院长

 

现行土地出让金制度总体上是有效率的,在制度层面上没有明显缺陷。应该不是改革的问题,而只是改进或修正的问题。土地出让金与土地税是不能混在一起做的。从经济学角度看,以地生财没错,寅吃牟粮也没错,问题是最后怎样用,用到哪里去。

 

一、土地出让金制度的缘起及本质

中国土地出让金制度是指城市土地使用者为了获取相应的土地使用权而向土地所有权的代表(政府)支付一定数额价款(即出让金)的制度。本质上土地出让金是城市地租的体现,是若干年地租的贴现,是地价的表现形式。在绝大多数国家或地区,购买或拥有土地都需要支付地价款(相当于中国现行的出让金),保有土地或交易土地都需要征收土地税。土地税本质上是用来调节土地市场的供需和土地收益再分配的。这两个东西是不能混在一起做的。

 

二、土地出让金制度的绩效

(一)提升土地资源利用效率

第一,从物质形态上界定了土地所有权和使用权的分离,可以减少或者抑制“租值耗散”问题。

第二,土地出让金制度是一种资源配置的治理结构,在目前的社会经济背景下这种治理结构已经在理论上被证实比其他诸如国家直接行政计划配置有更高的制度效率。

第三,土地出让金作为一种土地价格的体现,本身有利于市场的运行,奠定了中国的土地市场体系。土地出让金给出了一个信号,为土地配置的数量和价格的及时调整奠定了基础。

第四,效率的评价是以一定的标准为前提的。现有研究认为无序扩张和重复建设属于低效率是以(类似于新古典经济学)理想状态下效率的标准为前提的。目前的土地利用状况是历史角度上效率提升过程的一个中间阶段。以杭州市为例,现有的城市土地资产量比改革开放初期已经提升了超过10倍之多。

(二)促进整体经济快速增长

第一,土地出让金为地区经济发展提供“第一桶金” 1992—2009年全国土地出让金价款达6.7575万亿元,全国各省土地出让收入占地方财政的比重平均为13.6%。在沿海的一些地级城市,土地出让收入占地方财政的比重大多在35%以上。

第二,促进地区间经济发展的竞争。地方政府对于工业用地的出让地价,往往是“赔本赚吆喝”,而在商业用地的出让地价上往往是尽可能通过竞价形式获取高额的利润。这其实是根据不同用途土地本身的资产专用性的不同而采取的最佳策略。从社会总收益看,只要收益大于成本,工业用地出让行为就可以发生,至于出让方式可能并不是唯一重要的。

第三,实现中央与地方政府之间的“合约效率”。一方面,中央目前以经济发展作为绩效考核目标。另一方面,1994年分税制后国税与地税的分工和分成,类似于佃农理论中地主为了最大化自己的收益而与佃农在收入分成上进行不断协商。中央政府在出让金和税收上的分成、地方政府在促进税收增长上的动力在边际上有一个理论上的均衡点.

第四,实现地方政府与用地者之间的“合约效率”。地方政府通过让利的行为吸引投资,类似于佃农理论中地主以一定分成比例激励农民租用土地,同时鞭策农民。

总体上,现行土地出让金制度是有效率的,问题可能是出在治理结构层面或具体操作层面上的。因此,土地出让金制度应该不是改革的问题,而只是改进或修正的问题。

 

 

三、现阶段土地出让金制度面临的困境

首先,行政不适当干预,降低出让金制度绩效。

第二,“低价”出让,容易遭遇用地者的“信任陷阱”。很多企业在申报项目和申请土地时所承诺的投资等不能达到项目申报时的要求,甚至因为工业用地取得成本相对较低,而在二级市场转让有较大增值空间。

第三,出让年限与产业周期不符,降低出让土地的使用效率。以浙江为例,生命周期最长的为电力、燃气及水的生产和供应业,平均为14.04年;其次是文化、体育及娱乐业,平均为8.07年。新兴行业如信息传输、计算机服务和软件业、租赁和商务服务业等企业基本在2年多点。据初步调查,浙江民营企业平均存续时间仅为7年。而现阶段工业用地出让期限为50年,商业用地出让期限为40年。

第四,土地财政依赖,引发“上有政策下有对策”。以地生财没错,寅吃牟粮也没错,问题是怎样用,用到哪里去。

 

四、土地出让金制度改进的理论设计:佃农模式

第一,明确“分成比率”的可协商机制:换马技巧。在一定的前提条件下,允许地方政府根据实际情况与中央政府进行协商确定土地出让金分成比例,甚至允许地方政府在完成合约目标后对出让金的自由使用。与此有异曲同工之妙的通过上级与下级在确定基数时互换位置,即“换马”,可有效地降低信息不对称情况下委托-代理过程中的交易成本,从而提高土地出让金的制度效率。

第二,明确地方政府的责任风险:综合审计。应通过平等的谈判来形成不同层级政府用地配额与诚信同步交换的氛围,分担土地出让金的效率风险,并进行资源核算和综合审计,强化履约守法的社会责任。借用综合环境经济核算(SEEA)的理论与方法,开展土地资源的实物量核算,建立土地资源核算体系和综合审计制度,提高土地出让金的制度效率。

 

五、土地出让金制度改进的现实选择

第一,以出让制为主,年租制为辅。土地出让制度创设了可转让、可出租、可抵押的出让土地使用权,奠定了土地市场体系的制度基础,这是年租制无法实现的功能。对于划拨土地用于经营、出让土地临时改变用途、外资企业的场地使用、一些普通生产型工业项目用地等可以实行年租制。

第二,建立土地收益储备金制度。一方面,将土地出让收益的一部分建立基金账户,供后任政府使用;另一方面,将一部分土地出让收益建立用于耕地保护、复垦、开发和反哺农业农村的另一类基金。

第三,建立出让金信息充分披露制度。通过技术手段,将地方政府所有的出让计划提前公布,同时对相应的出让“门槛”进行公示和公开。在出让过程中尽可能通过市场手段来确定出让价格。在出让后出让金的使用环节也应该进行信息公开。

第四,审慎使用协议出让土地。在一些条件下协议确实比简单的招拍挂更能体现政府对土地利用的意愿,但现阶段如果大规模推进协议出让,可能最直接的后果是大幅度增加国土领域腐败的发生。对工业企业搬迁用地、农地征收后的农户留用地等,可以采用协议出让。

第五,逐步全面推行土地有偿出让,抑制地方政府以公益事业为由的盲目扩张和建设。

第六,建立出让金内部控制制度。土地出让金的各级管理层利用系统内部分工而产生的相互制约、相互联系的关系,形成一系列具有控制职能的方法、措施、程序,并予以规范化,系统化。

 

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