2012-11-01     财新《中国改革》   特约作者满燕云

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 中国住房问题何解

如果中国住房市场能突破现阶段的发展瓶颈，它将对中国城镇化和现代化起到巨大的推动作用。反之，就有可能带来经济和社会的巨大风险甚至危机。

近年来，随着总体房价的快速飙升，越来越多的城市家庭难以负担从市场上获取理想的住房。

中国城市住房改革始于上世纪80年代初期，经过30年来的多次改革，中国城市住房体系已经基本完成了从国家统一计划分配为主到市场调节为主的系统转变。

伴随着这一转变，中国的城市住房发展进入了前所未有的快速发展期。计划经济时代的住房投入严重不足、数量型短缺的状况已经大大得到缓解。全国城市人均住房面积从1978年的6.73平方米增长到2010年的31.7平方米。2010年的住房自由化率达到84.3%。总体住房质量合适水平也有了显著的提升，个人也拥有了更多的住房选择机会。

可以说，住房制度的市场化改革已经取得了极大的成果，成功地提高了城市居民的居住条件和生活水平，推动了房地产业和经济的高速发展。

然而，在住房市场化进程中，出现了一系列新的经济和社会问题。近年来，随着总体房价的快速飙升，越来越多的城市家庭难以负担从市场上获取理想的住房。住房市场的供求矛盾、住房可支付能力的社会分层问题随之加剧。在全国各大城市，2003年到2010年间，房价上涨的速度都远远超过了人均收入增加的速度。城市中的大部分中低收入住房困难家庭已经难以通过购买商品房来解决自身的住房问题，越来越多的家庭无法负担，住房的“可支付性”问题越来越尖锐。

住房领域面临五挑战

概括来说，现阶段中国住房领域面临着五项巨大挑战。

第一、中国经济发展过分依赖住房领域的投资。

固定资产投资占GDP的比重大约50%，而房地产固定资产投资占GDP的比重在2008年全国平均达到14%。比如，北京超过50%的固定资产投资集中在房地产领域。根据经济学理论，房地产领域的商品与服务被称为“非贸易品”，无法在全国或国际市场上交易和竞争。

经济增长过度依赖房地产投资，不仅会导致其他产业如制造业萎缩或空洞化， 造成产业结构的扭曲，还可能带来资源浪费、经济发展不可持续的风险。 近几十年间，日本及美国的房地产泡沫对经济的伤害给我们提供了前车之鉴。

第二、政府财政对房地产领域的税收依赖十分严重。

根据我们研究团队的计算，2010年中国地方政府的税收中有16%来源于土地及房产相关的税收，如土地使用税、契税等，约6500 亿元。来自建筑业与房地产相关行业的营业税，企业和个人所得税的税收达6800 亿元。再加上土地出让价款近3万亿元，我们不难算出，2010年中央及地方各级政府从土地、房产及相关行业获得的税费达4.4万亿元， 占GDP的10.6%。另外， 地方政府融资平台利用土地向银行抵押贷款和发行的企业债券数额远超过10万亿。如果房地产市场发生深度调整，这其中潜在的风险和可能产生的债务危机不言而喻。

第三、住房价格上涨过快，远超过城市居民收入水平的涨幅。

根据我们对大量城市居民调查数据的研究，2007至2010年的三年期间，全国存量房每平方米的平均价格涨幅达到46%。2010年存量房的房价收入比全国为7.0，远远超过国际标准的3-5倍的合理范围，按国际标准应定性为极度不可支付的状况。中国大城市的住房不可支付性尤其严重。如北京，2010年，尽管在国家住房调控政策的影响下普通住宅成交量下降，但住宅均价仍高速上涨。根据几万个新房交易数据的分析研究，我们发现，新建公寓和普通住宅的均价涨幅分别为48.7% 和43.3%。北京市多数区县新房的房价收入比在20以上，东城区甚至达到31。按居民可支配收入的30%支付房款的标准估算，北京的家庭平均需要花60年以上时间才能买得起一个平均价位的住房。

这表明，住房消费已成为城市居民难以承受的负担，也说明北京市房地产存在较为严重的泡沫。

第四、财富分配不公平。

中国有大量土地与住房闲置，而年轻人和低收入家庭却难以承担高昂的房价和租金。囤积土地及住房现象严重。根据一些调查研究数据，全国拥有两套以上存量住房的城市家庭达11.5%。比如北京、上海和东莞拥有两套以上住房的家庭分别为12%，18% 和39%。财富的差异加大了收入分配的不平等， 扩大了贫富差距。尤其严重的是，对劳动市场和社会价值造成扭曲。

在当下中国社会，凭知识、技能和受教育水平所得的劳动报酬远比不上投机投资的回报。这种现象对我们的价值观和社会生态造成无形的难以弥补的伤害。

第五、政府在住房问题上的职能定位和政策目标不明确，对中低收入家庭的住房保障体系亟待完善。

政府应避免过多使用行政手段，不能走福利分房，由政府包揽公共住房的建设、分配和管理的老路。由于中国国情和地区差异，中国不应该也不可能照搬新加坡和香港由政府提供80%和30%公共住房的模式。国际国内的经验教训警示我们，完全靠政府向低收入人群提供保障性住房的政策是无法持久的，也肯定会失败的。

以体制改革摆脱住房市场困境

尽管当前中国住房市场面临潜在的巨大风险，危机四伏，存在众多的不确定性和挑战，但是，如果能化险为夷，变挑战为机遇，建立起一个长期有效并公平公正的住房保障体系和住房融资体系，不仅能推动和谐社会的建立，而且能促进城镇化建设，对中国经济可持续发展发挥积极的作用。

基于中国住房市场的现状以及中国保障性住房面临的问题， 本文从学者的视角提出如下建议：

第一，中国政府要明确住房政策的目标。

目标应包括（1）有效地监督和管理住房市场，使房地产业在公平竞争和透明的环境下健康和可持续发展，并保护消费者的利益，促进经济增长和城市化建设；

（2）提高城市住房的可支付性，不仅对低收入家庭提供住房支持和保障，而且对中产阶层也应该提供不同形式和程度的支持，如按揭担保，低息贷款，免税等，以减轻“夹心层”家庭的经济负担，有利于扩大内需和个人消费。

（3）有效控制与房地产相关的金融风险，把以土地和房产为抵押的银行贷款和发行的地方融资平台的企业债劵的风险控制在合理的范围内。在房地产融资和银行间建立防火墙以防房地产领域的风险扩大到金融业。

（4）中国的住房政策一定要考虑非户籍人口的住房需要，只有在充分吸纳外来人口成为城市居民的条件下，才能实现真正意义上的城镇化。

第二， 中国政府应采取差别化的住房政策。

住房市场是地区性的市场， 区域性差别极大。中央与地方政府应明确分工，通力合作，并建立信息共享机制。中央政府应确定目标并监督政策实施的结果，而地方政府有权选择具体手段和途径并实现目标，并接受上级政府和公众的监督，履行政策评估和审计的义务。

住房政策还应针对不同的收入家庭采取不同的住房补助和支持项目。另外,对保障性住房的供应方应采取税收减免，贷款担保或利息补贴等方式，而对需求方应根据实际需要和具体情况提供按揭担保、利息补贴、租金补贴、公共住房等一系列的政策手段和选择，绝对不能“一刀切”。

第三，中央政府应采取灵活的土地政策。

住房市场与土地市场密不可分。 在过去几年,住房用地的土地供应占全部土地供应不到三分之一。近年来对商品房的土地供应尤其少。由于住宅用地供应限制和短缺，还有一部分开发商及投机者的囤地行为，再加上“价高者得”的单一评估标准的土地拍卖制度，使得近年来土地价格翻番。这无疑助长了住房价格的快速上涨。

政府应在住房领域抑制开发商和消费者的投资投机性行为的同时，按实际情况，在部分快速城镇化的城市，尤其特大城市加大住房土地的供应，并用税收和法规手段打击开发商囤地、投机牟利行为，扩大新房的供给。只要土地价格不断上涨，房价回落的可能就微乎其微，除非危机显现。

第四，政府应在房地产开发领域积极营造公平竞争的环境，允许多渠道、多形式的房地产开发，包括住房合作社。

近年来，住宅用地出让面积不断增大，使得许多中小开发商尤其私营房地产商被排斥在土地竞标之外，这种不公平的现象理当消除。

中国的土地供应制度及政府对房产开发许可的限制，使得住房供应环节带有垄断性质的特征。而且，许多开发商在房产营销阶段和定价环节违反公平竞争、信息公开、诚实营销等市场规则，而政府对房地产商的监督缺失和缺位，使得房价与造房的边际成本严重脱节，开发商获得带有垄断性质的利润。一家国际知名的大开发商在最近一次学术会议上的明确提到，该公司的房产项目利润目标至少在50%。其他产业，如制造业和服务业，利润一般在10%以下。因此，房地产业被广泛看作“暴利”或“垄断性”的行业。

问题主要出在政府对房地产开发领域的监管不力，出在出让土地合同中也未提出合理的要求和标准，使得房地产商的行为未得到有效的规范和监督。其后果不仅是对住房消费者的利益造成损害，对产业结构造成扭曲，使得国内国际资本大规模地涌向中国的房地产业，加速了一些实体产业的空洞化，而且也损害了政府的公信力和威望，加深了城市居民对社会现状的焦虑和无力感。

第五，中国的住房政策还应加快完善中国住房融资体系。

住房可支付性在很大程度上与融资成本有关。中国不光有“蚁族”，“蜗居”，还有“房奴”。中国按揭贷款占GDP的比重只有15%, 而大多数发达国家这一比例在30%至100%。美国按揭贷款占GDP的比重达到100%，并提供30年固定利率，30年不变，而且贷款人有权改换更低的利率。2012年9月30年利率为3.5%，15年为2.77%。而同期中国基准利率在7.05%, 最长贷款年限为20年。通过国际比较，我们可以看到，中国的住房融资制度还有潜力继续创新和改造，以降低住房按揭成本，提高住房可支付性，同时把相关的风险限制在可控的范围内。

为达到这个目标，中国在现阶段可以考虑成立一专门针对住房和中小企业贷款的中央政府机构“国家融资局”来主管住房融资政策和项目。同时，成立一家以非盈利为目的经营零售住房市场的住房银行，或者是由政府支持的住房融资平台。在一级和二级市场分别对住房保障房的开发商和符合条件的中低收入家庭提供贷款担保、按揭担保，甚至低息贷款，发行住房抵押债劵，对住房公积金和社保资金起到投资与管理等功能和作用。在一定条件下，其功能甚至可以扩大到对中小企业的融资担保和低息贷款，克服中小微企业的融资困难，起到与商业银行互补互惠的作用。比如，美国的联邦住房署（FHA）在一级市场上对中低收入家庭或参与公共住房项目的开发商提出的住房贷款申请提供担保， 以降低贷款人的借贷成本和借款方和投资方的风险。

FHA（The Federal Housing Administrations联邦住房管理局）是美国目前惟一的自负盈亏的政府机构，也是世界上最大的按揭贷款担保机构。自从1934年成立以来，FHA和HUD（（Department of）Housing and Urban Development 美国住房与城市发展部）为3400万个人住房和医院贷款项目，以及近5万经营性住宅项目提供担保，对美国住房市场的健康发展和提高住房可支付性、住房自住率做出了巨大的贡献。

日本也有类似机构，如1955年建立的住房金融公库，由政府投入资金，政府提供低息贷款，允许发行住房抵押债劵以及吸收民间资金介入。该机构主要针对难以从银行等商业金融机构借款的个人和企业在购买或建房中提供低息贷款，向以上贷款申请方发放住房贷款的金融机构提供保险服务。该机构同时面向一级和二级市场，提供多种贷款优惠，而且不同于民间商业银行的浮动利率制，采用的是固定利率制，还款期限长达35年。该机构对日本的中低收入家庭的住房状况改善起到积极的作用。

第六，中国应大力发展私有租赁市场。

2010年住房调查数据显示，全国城市只有6.5%的家庭居住在私有租赁住宅中，而11.5%的家庭有两套以上的住房。这说明，中国私营住房租赁市场不发达，而且大量住房空置或闲置。

建议政府采用税收减免和低息担保等融资手段，鼓励社会资金和私营企业进入经营性住房项目的开发与管理， 同时运用房产税、 空置税、租房担保以及非盈利机构运营等手段，促进闲置的私有住房进入住房租赁市场，增加住房供应。

总之， 中国住房市场发展到了一个重要的阶段，也到了一个十字路口。 如果能突破现阶段的发展瓶颈，摆脱潜在的巨大危机，将对中国城镇化和现代化起到一个巨大的推动作用。反之，就有可能带来经济和社会的巨大风险甚至危机。前车之覆，后车之鉴，绝非耸人听闻，杞人忧天。

要想摆脱困境，化险为夷，各级政府必须以维护国家和社会的长期利益为宗旨，精诚合作，摆脱垄断和利益集团的束缚，展开新一轮的深层次的经济和体制改革。