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房地产税评估部门应独立于征税部门【释疑房产税系列评论之六】 … …

【释疑房产税系列评论之六】
作者:满燕云原载《第一财经日报》 2011-2-15
 
   中国现行的税收管理体系分为国税系统和地税系统,分别负责中央税和地方税的征收与管理。国家税务总局是中央层级的税收管理部门,负责对全国国税系统进行垂直管理,同时还要与省级人民政府一起对省级的地方税务局实行双重领导。省级地方税务局又负责对省级以下各级地方税务局进行垂直领导。此外,财政部负责全国财税政策的制定以及税收法律的制定,各地方财政部门还负责本地区政府收支管理。   由于房地产税的征收需要房地产评估作为基础工作,所以需要更多的政府管理部门协调配合。在北大-林肯研究中心2010年进行的金融街房地产税征管示范项目报告中,列出了房地产税评估与征管所涉及的政府部门,主要包括税收部门、土地管理部门、房屋管理部门、规划部门、民政部门等。每一个部门都为房地产税的评估和征管提供不同方面的数据。可见,房地产税的开征与正常运转,要建立在政府部门间有效配合的基础之上。   作为重要的地方税收,财产税用于支付地方政府基础设施、教育等开支,因此在很多国家,财产税是不需要集中到中央政府再进行分配的。再加上财产税的评估需要大量专业的评估人员,因此很多国家的财产税并不是由税务部门负责评估和征收的。   财产税管理机构的设置可以分为两类:一类是评估职能与征收职能统一在一个部门,如中国香港;另一类是评估职能与征收职能分别由不同的部门承担,如英国。   对比30个OECD国家,和包括中国在内的13个非OECD国家税收管理部门的职能,可以发现,OECD国家中,税收部门负责财产税管理的国家较少,而承担实际评估职能的国家更少。在财产税管理职能上,税收部门的主要作用包括财产税相关法律的制定或执行监督,各地方政府评估结果的协调,财产税收入的监督与协调,以及评估师培训等。   进一步细察各国财产税评估机构的设置,可以分为4种模式:第一种是由第三方机构负责评估,如加拿大BC省和安大略省、日本等;第二种是税务部门的下设部门负责财产税评估,典型国家有英国、德国、新加坡、芬兰等;第三种是税收部门以外的政府部门负责评估,典型的有澳大利亚新南威尔士州、美国俄亥俄州以及印度尼西亚;第四种是没有特定的部门负责评估,而是由地方政府议会任命或由公民选举评估师,负责辖区财产税的评估,如美国的一些州和南非。无论哪一种模式,各国都遵循了评估与征管相独立的原则,保证评估的公正客观。   以第三方机构负责评估——加拿大BC省为例,财产税的评估与征管由BC评估局负责。BC评估局是依据BC省《评估机构法案》成立的机构,负责对BC省不动产进行财产税纳税价值的评估。   《评估机构法案》中规定BC评估局的职责包括:①建立一套完整的财产税评估体系,并负责体系的管理;②根据实际情况对BC省进行合理的评估分区划分;③建立一套对评估师以及与财产税评估相关人员进行教育、培训的计划安排;④细化并保证对评估师以及与财产税评估相关人员进行教育、培训的计划的标准以及实施;⑤必要时,可以授权评估局工作人员提供《法案》规定以外的服务,并收取服务费用;⑥确保公众对于BC省财产税评估流程的知情权;⑦为评估局职能的充分实现而产生的其他职责,或根据其他法律或省议会副议长的要求履行的职责。   在与政府的关系上,BC评估局的地位决定了其与政府之间的关系是相对独立,但又不是完全脱离的。BC评估局由一名主席和另外11名主任委员组成的主任委员会进行管理。主任委员会负责管理与监督评估局的各项事务,并作为评估局法定代表履行评估局的责任和义务。   从这个角度来讲,BC评估局是独立于政府部门的一个机构,保证了评估过程和结果的客观公正。同时,BC评估局又受到省议会的管理。《评估机构法案》中规定,BC省议会副议长负责评估局主任委员和委员会主席的任命。此外,BC评估局的资金来源也来自于政府的财产税收入。加拿大财产税是根据财产税的不同用途和各类征收对象分别确定税率,统一征收后分配给各部门使用的。因此,每年BC评估局会根据自身的预算确定评估局需要收取财产税的税率,税收征收环节结束后,由各市政府或相关部门的部长根据《财政管理法案》的规定将相应的税收收入划至 BC评估局。所以BC评估局的资金来源主要是政府的预算收入。虽然法律允许BC评估局向其他机构提供收费的服务,但是实际中,这部分的收入只是BC评估局全部收入的很小一部分。   在所研究的国家中,绝大部分国家是由地方政府负责本地区财产税的征收。而只有少部分是由中央政府统一征收财产税,如法国、新加坡等。   在由地方政府负责财产税征收的国家,通常是评估部门向地方政府或地方议会提供纳税人应纳税款的清单,由地方政府或议会所任命的税收官负责财产税的征收。随着科技的进步,财产税征收的成本也在逐步降低。在越来越多的国家,纳税人可以采用银行转账、汇款等方式,将应缴纳的财产税划入政府指定的账户中,大大减少了地方政府财产税征收管理的人力成本。   结合中国的税收管理体系,我们认为房地产税评估部门应设立在省级,负责本省房地产税评估。中国房地产税评估部门的设置可以参考加拿大BC省的模式,在每个省成立一个法定机构性质的评估部门,资金由政府预算拨付。评估部门在各地市设置分支机构,专门负责每年房地产税税基的评估。   考虑到中国各地区差异较大,各省的评估部门可以根据自身条件决定采用何种模式。成立第三方法定机构负责评估、由具有一定资质的评估公司负责评估,或者在财政或税务部门下面成立单独的评估部门都是可以的。总之,我们认为评估部门一定要独立于征收部门,最大限度地保证公平和提高效率。   考虑到成立专门的房地产税评估部门所需人力资本很大,因此现阶段可以考虑在省级地方税务局下设置专门的房地产税评估部门,负责房地产税的评估工作。我们认为这样的做法可以作为现阶段房地产税开征阶段的一种过渡。随着评估模型的复杂、数据收集规模的扩大和准确度要求的提高,建立独立的、较大规模的房地产税评估机构是必要的,也是未来发展的方向。   (作者系北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任,北京大学城市与环境学院教授)   
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