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“土地财政”难题求解

 

“土地财政”难题求解
 
满燕云
本文来源于《中国改革》 2010年第8期 出版日期2010年08月01日

     依靠开发土地作为发展动力的“土地财政”,并不是一种可持续的发展模式。征收房地产税或许可以成为未来地方政府财政收入的一项更好的选择
 

  上世纪90年代以来,中国以地方政府主导和城市外延扩张为特点的工业化、城市化进程加速推进。在这一轮政府主导的城市扩张中,土地财政扮演了极其重要的角色。尤其是1994年分税制改革后,土地出让金成为中国地方政府预算外财政收入的一个重要来源,对于地方经济发展起到了重要作用。

土地财政:现状、结构与地区差异

  从1999年至2007年间,无论是土地出让的宗数、出让面积,还是土地出让金总额,总体都呈上升趋势,2007年达到顶峰,2008年受金融危机的影响,土地市场低迷,出让金有所下降。

  1999至2008年间,中国土地出让面积从45391公顷上升至165860公顷,年均增长率15.5%。同期的土地出让金收入也不断上升,成交价款从514.3亿元上升至10259.8亿元,后者大约是前者的20倍,年均增长率39.5%。剔除通货膨胀因素,土地出让金成交价款年均增长率更是高达45%,是财政来源中上升最快的一种。

   2009年土地出让金收入大幅增加。依据财政部在“两会”期间提交的报告,2009年土地出让收入为14239亿元,同比增长43.2%。与此同时,全国地方政府财政收入为32581亿元,土地出让收入占比接近43.7%,已成为地方财政的“顶梁柱”。

  中国土地出让制度的形成与完善是一个循序渐进的过程,其前身是1987年深圳开展的土地出让制度试点。其后,为使土地出让制度法制化,国家出台了一系列的土地出让条例和法规。1994年出台的《城市房地产管理法》规定,土地出让可以采取拍卖、招标和协议出让的方式,但没有对出让方式做出严格要求,因此在实际操作中以协议出让为主。

  但是,鉴于协议出让方式下寻租、暗箱操作和国土利益流失等现象比较严重,国务院于2001年发布了《关于加强国有土地资源管理的通知》,国土资源部于2002年制定了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、于2003年制定了《协议出让国有土地使用权规定》,国土资源部、监察部于2004年联合下发文规定,从2004年8月31日起,所有经营性的土地一律采用“招拍挂”方式,掀起了地产界的“土地革命”。

  上述政策实施后,土地“招拍挂”出让方式占比大幅提升。虽然从土地出让宗数来看,“招拍挂”出让的比重仍低于协议出让方式,但是近几年“招拍挂”出让比重逐年提高,已从1999年的15.5%上升至2008年的44.8%,不断逼近协议出让方式。

  而从土地出让面积、土地出让金成交价款及纯收益来看,“招拍挂”出让方式所占的比重已分别从2003年的28%、56.7%和52.2%上升至2008年的83.9%、92.9%和89.9%,成为最为普遍的土地出让方式。可见,与“招拍挂”出让方式相比,协议出让的土地大多是面积相对较小、价格相对较低的地块。从这一角度来讲,“招拍挂”已经成为大宗地块的主流出让方式。

  从用地类型来看,2008年制造业在土地出让面积中所占比重最高,为52.1%,住宅用途和商业用途分列二、三位。但从土地出让的成交价款和得到的纯收益来看,则以住宅用途最高,商业用途其次,制造业用途为第三,土地单价也呈现类似情况。

  若单独以协议出让方式来看,就出让面积来说,仍然是制造业用途所占的比重最高,达到56.2%,与总体出让情况类似。但从土地出让的成交价款和得到的纯收益来说,三种用地类型差别不大,均在30%左右。

  从招标、拍卖、挂牌等土地出让形式来看,制造业用途所占面积在总出让面积中比重最高,为51.3%,住宅用地次之,为33.7%,商业较低,为13.5%。而在土地出让金总额和土地出让价格中,住宅类用途土地成交价款及纯收益总额最高,并远远高于其出让面积所占比重。同年,政府从“招拍挂”中所得的土地出让金纯收益中,有62%是来源于住宅类用地的出让。就土地单价来说,也是住宅类土地用途平均价格最高,为12.21万元/公顷,商业性用地价格次之,为11.77万/公顷。就土地出让面积而言,江苏、山东、浙江、河北和广东五个省份位居前五名,除北京、天津、上海、重庆四个直辖市和海南省因自身面积较小造成出让面积排名靠后,其他东部、中部发达地区出让面积要高于西部不发达省份。

  从土地出让金成交价款来看,江苏、浙江、山东、北京和广东分列前五名,青海、西藏、宁夏、甘肃和新疆等西部省份则位居后五位,土地出让金纯收益的分布特征与成交价款类似。相对出让面积来说,土地出让金成交价款和纯收益的地区分布呈现出更强的东高西低的趋势。

  但是,特征最明显的还是土地成交单价的地区分布,以北京、上海、天津和浙江为首的东部地区均排名靠前,而以青海、宁夏、新疆、内蒙古和甘肃为代表的西部地区均排名靠后,并且土地出让单价最高的北京市(3094.04元/米)是最低的青海省(60.08元/平米)的50倍。

  对1999年-2008年省区间人均土地出让金的基尼系数进行计算,2008年土地出让金成交价款和纯收益的基尼系数分别为0.4939和0.5074,证明省区间土地出让收入存在较高程度的不平等。值得注意的是,从1999年到2008年,省区间人均土地出让金成交价款和纯收益的基尼系数均呈下降趋势,说明土地出让金收入在各省区以及东西部地区之间的差距在缩小。

  在新一轮“圈地运动”中,西部部分城市财政的土地收入急速增长,以住宅为主的房地产业成为西部各地推动经济增长的新动力。截至2009年11月底,兰州、银川和西安等城市土地出让金已超过前两年的全年水平,2009年银川和乌鲁木齐等城市的土地出让金已占当地财政收入的1/3左右。因此,要警惕西部地区地方财政对土地出让金的依赖及强化。

房地产税可解土地财政难题

  土地出让收入在地方财政收支中具有重要影响,且这一影响程度存在着加深趋势。1999年全国土地出让金成交价款占地方财政收入和支出的比例分别为9.2%和5.7%,而2007年底则分别上升至51.8%和31.9%,虽然2008年受到金融危机的影响,土地收入下降,但成交价款占地方财政收入和支出的比例仍达到35.8%和20.8%。

  从土地出让金纯收益来看,2003年全国土地出让金纯收益占地方财政收入和支出的比例分别为18.3%和10.4%,而2007年底则分别为19.3%和11.8%,与成交价款相比,变化不是非常显著。

  此外,从土地出让收入占财政收支的比重来看,东、中、西部地区分布不存在稳定的规律。如土地出让金占财政收入的比重中,排名靠前的既有四川、重庆等西部省份,也有天津等东部省份,而排名靠后的既有属于西部省份的青海、甘肃等,也有属于发达省份的广东、上海。

  而分析土地出让金占财政支出的比重分布可以看出,排名靠前的既有东部的天津、山东,也有西部的四川,排名居中的既有东部的上海、广东,也有中部的湖南、河南,排名靠后的则以西部省份为主。

  1994年分税制改革后,各地的土地出让金收入基本划归地方政府,实践过程中土地出让金已经成为中国地方政府的重要财政来源。伴随着国家若干条例和法规约束的出台,地方政府土地出让方式已经实现了从协议出让为主向“招拍挂”出让为主的转变。

  在土地出让面积和收入总额的地区分布中,不论是土地出让面积还是土地出让金总额,东部发达地区都位于前列,而西部地区则位居最后,地区经济差距是影响土地出让总量区域分布的重要因素。但在新一轮“圈地运动”中,西部众多省份土地出让金收入快速增长,其增长率已超过东部省份,西部地区利用“土地财政”模式搞大开发,以房地产业来拉动经济增长,这必须引起高度注意。

  由于土地资源存在稀缺性的特点,目前这种依靠开发土地作为发展动力的“土地财政”,并不是一种可持续的发展模式。很多城市政府以多卖地为第一选择,导致城市规模的无序扩张,而高地价也在一定程度上推动着房价上涨。因此,改变这种不可持续的“以地生财”的行为,寻找一种稳定并且可持续的财政收入方式非常迫切,也非常重要。

  土地作为最重要的生产要素,是地方政府拥有的最大价值的资产,土地的非流动性以及地方政府对土地的实际拥有权,客观上给地方政府相当大的支配权,这给地方政府依靠土地资源增加地方财政收入提供了制度空间。

  而作为不动产税的一种,房地产税正是基于土地等不动产价值征收、税收额相对稳定并且可长期持续的税种。同时,通过增加房地产的保有成本,该税种从长远来看会对房地产市场产生调节作用,具有多重的政策效果。因此,征收房地产税或许可以成为未来地方政府财政收入的一项更好的选择。

  

   满燕云教授 (北京大学——林肯研究院城市发展与土地政策研究中心)



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