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【编者按】 

中国的小产权房问题目前已经陷入了两难困境：一方面政府不愿意将存量小产权房合法化，因为这与现行制度和政策框架相违背；另一方面，政府对于小产权房又无法根据现行法律法规进行处置，因为那会牵扯到一个规模庞大的小产权房利益群体的切身利益，这些利益群体中包括了农民、城镇低收入者、普通工薪阶层，甚至大量的公务员。本文回顾了小产权房的发展历程与现状，探索其存在与发展的现状，并分析了小产权房合法化进程所需要的政策支持和配套改革。

 “小产权房”存在和发展的原因

孙铁山、汪晖、王兰兰

（作者依次为：孙铁山，北京大学政府管理学院讲师；汪晖，北大-林肯研究中心研究员；浙江大学公共管理学院副教授；王兰兰，北大-林肯研究中心研究员；中央财经大学公共财政与政策研究院助理教授）

1、小产权房存在和发展的原因

高风险的小产权房为什么在没有得到现有法律和政策认可的情况下，仍有相当规模的供应方和需求方加入到小产权房的交易之中呢？本文认为，小产权房是农村居民、村集体甚至乡镇政府在中国现有的土地制度、户籍制度的约束下，寻求分享土地收益的一种理性选择。

土地所有权的二元结构

“小产权”是中国特有的现象，它是在土地所有权双轨制并对集体土地进入土地一级市场进行严格限制的制度背景下产生的。1982年《宪法》第十条、1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》、1998年和2004年修订通过的《土地管理法》第63条和第43 条等一系列的法律法规严格限制了集体所有土地的适用范围、使用方式和使用权流转。在现行的法律框架下，农村集体土地不能直接进入土地一级市场交易，只有通过国家征收，“即国家将农村集体土地征收为国有之后，再向市场供应”，从而形成了具有中国特色的土地所有权的二元结构（农村土地集体所有制，城镇土地国家所有制），保障了国家对一级土地市场的垄断，以及对城市建设用地高额级差地租收益的独占。

土地收益分配的不平等

土地所有权的二元结构所带来的直接后果之一是:“地方政府往往低于市场价值征收农地，以市场价格转手获得巨大的级差地租，或同时低价出让土地吸引投资，而失地农民却无法得到合理补偿”。如果集体土地不通过政府征用，而是由村民或村集体直接在村集体所拥有的土地上开发小产权房，其收益一般都大大高于政府征用所给的各类补偿之总和。显著的收益差距激发村民或村集体的获利动机及行为，成为提供小产权房的强大动力之一。

中国快速的城市化、工业化进程

伴随着中国快速的城市化进程，农村人口大规模向城市迁移，城市空间大幅度扩展，住房需求持续高涨。中国的户籍制度让成千上万的农村流动人口无法享有城市政府提供的经济适用房等；同时，由于政府对土地一级市场的垄断以及对“城市居民到农村买房”、对合作建房和个人建房所需土地的严格限制，使得城市房价居高不下。城市住房市场尖锐的供需矛盾，使得中低收入的城镇居民和外来移民，不得不接受违法成本而选择价格低廉的小产权房，为小产权房的发展提供了数量庞大的需求者，这也直接促成了小产权房以规模化的方式不断发展。

“违法”成本相对较低

与供需双方所能获得的潜在收益相比，村民、村集体、小产权房的开发商、小产权房的购买者可能承担的违法成本相对较低。这种低的违法成本主要源于法律、政策所存在的明显矛盾和不合理。有关小产权房的立法前后欠缺连续性与一致性。《土地管理法》对农民集体所有土地的流转限制与《宪法》、《物权法》、《民法通则》等高位法律对保护农村集体土地和宅基地等财产权利的条文背道而驰。目前关于小产权违法的定论主要依据是建设部的风险提示、国务院的会议精神以及国土资源部的部委规章等，只适用于行政处罚，不适用于司法刑事审判和民事法律责任追究。

在原有的征地制度下，乡镇政府很少能享受到土地出让收益。但对于开发小产权房，由于缺乏有效的制约机制，以及小产权房所带来的巨大经济利益，乡镇政府往往成为开发小产权房的主要支持者。地方乡镇政府部门的支持也因此成为较低的违法成本的一个重要原因。加之规模化的小产权房开发往往给购买者带来“法不责众”的期望，这也从一定程度上降低了购房者的违法成本。

2、小产权房与投资的实证研究

2010年1月至3月，研究小组对北京市各个区县随机抽取的10个小产权房楼盘业主做了入户调查。通过对北京市住户的调查，本文试图探索在城市房地产市场中，产权是否会影响到人们的投资行为？具体而言，小产权房的拥有者是否会因为产权的“不合法”而减少他们对房屋的投资？

研究结果显示：一旦控制了房屋建筑特征或受访者的个人与家庭属性后，小产权房的购买者对其房屋装修的投资并未显示出比正规商品房购买者低的趋势，换而言之，在北京，“非法”的产权并未降低人们的投资热情，这一结果与大部分实证研究的结论很不一致。其中部分原因可能源于人们如何对待小产权房的“非法”性。

在中国独特的“二元”土地制度约束下，中国的“小产权”房实质上体现的是村民、村集体和乡镇政府在城市化过程中寻求分享土地机会成本收益的一种理性选择。对小产权房的需求方而言，小产权房低廉的房价让消费者在当前被制度扭曲的高房价市场上有可能获得栖身之所，满足其最基本的住房需求。在问卷调查中，有大约23%的商品房购买者和40%的小产权房购买者认为向社会销售小产权房是合法的行为，更多的人（39%的商品房购买者和55%的小产权房购买者）认为提供小产权房是合理的。

50%以上的小产权房购买者认为，他们购买小产权房既是合理的，也是合法的。商品房购买者持有该观点的人低于小产权房购买者，但也有34%，更有接近50%的商品房业主认为这是合理的。66％的商品房业主认为，已建好的小产权房不应该被拆，且被拆的可能性不大。持有这种观点的小产权房购买者更多，达74%以上。70%以上的商品房业主和86%以上的小产权房购买者都认为，小产权房应该得到法律的认可，其“非法”性是因为现有的法律政策的不足而导致的。

有着这样的认识，再加之规模化的小产权房开发，小产权房的购买者和其他潜在的需求者就有着“法不责众”的期望，一定程度上降低了购房者的违法成本，从而刺激他们对小产权房的投资。

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