【编者按】

本文以广东省为例，分析在全球化背景下土地开发和地方财政对城市发展的影响。研究发现：根据普查数据，1996-2004年间，广东省土地不断从农耕转型至城市开发用途。广东省内整体农业用地减少约2%，工业及城市建设用地却增加了20%；城市化的加剧带来城市及乡镇减少的假象。许多县级市及乡镇被撤销而划归大城市或特大城市管辖，这种行政区划的调整，也成为城市扩张的新模式；土地开发及市区扩展与中国中央地方财政划分制度的结构调整有很大关系；由于土地开发主要集中在大城市及特大城市，导致中心城市与周边地区的经济差距日趋扩大，影响社会稳定。因此为保障可持续的增长有必要推行财税和土地买卖制度的改革。

土地开发、地方财政与城市扩展的广东个案

林初昇

（作者为北大—林肯研究中心访问研究员、香港大学地理系）

宏观背景

改革开放政策的落实，令中国土地于近几十年出现显著的发展。80年代期间，土地开发主要集中在乡村地区，大批土地由农耕转型为商品种植或非农业用途。随着时代改变，开发焦点于九十年代开始转移至大城市。本文透过理论和实证研究，探讨中国在城市化和全球化之下，城市土地开发及区域增长的方式。所需资金如何积累和分配？土地开发在资本原始积累和转型过程中扮演什么角色？中国区域经济增长为何大多与土地开发和城市扩张相联系？这种现象与区域发展背后的动力有什么关系？中国的社会政治因素与新一轮的区域发展有什么关系？这些因素又为社会及经济带来什么影响？

本文提出三个结论：首先，中国区域发展是以透过出售土地来调配资金和劳动力作为第一步；第二，中国自上世纪九十年代开始的以城市及土地为中心的区域发展现象，与社会主义政治经济模式有密切关系；第三，这种以中心城市为主的开发模式将加剧区域差距和不平等。

全球化条件下，一个稳定的累积初期资本的方法是依靠当地的土地资源。与高流动的外资及劳工不同，土地资源的空间固定，能受当地的规划和开发者严格控制，土地资金化因此成为累积初期资本最重要的途径。在众多投资地区中，投资者会选择把过剩累积的资金放在最有经济效益和回报保障的地区。那些能配合全球资本主义策略需求的，在发展上就会超越其他对手。

八十年代以来，国家大幅收紧对地方经济发展的预算，加上1994年中央地方税制改革，把资金调配和区域发展的责任从中央转移到地方。这种新的政治环境加强了筹措资金的迫切性，使地方政府需要自行另觅资金用作地区发展。那些能把土地和劳工资本化的地区，必将获取更快的发展。本文以广东为例探讨了土地、劳工和资金三个生产要素在地区发展中的作用。

广东案例

一、土地转型

研究分析了广东在1996年(全国人口普查年)和2004年(现有最新普查数据)的土地利用数据，结果显示广东省在八年之内农地减少了242000亩(即1.6%)，相反，工业及城市建设用地扩张了220000亩(即19%)，而交通用地增加了31000亩(即40%)。除了有限的未利用土地外，大量的土地转型都是由农业至工业、城市及交通发展用途。大量农业用地都是改变用作建立工业和发展区、建设高速道路，或用作城市乡镇扩展。地理上，土地开发集中在珠江三角洲地区，在广东全省减少的农地当中，超过半数来自珠三角区域。而该区的工业及城市用地增长亦占全省的77%。

二、城市拓展

理论上，工业及城市建设用地的扩张通常以现存城市扩展或建立新市镇这两种方式出现。而在广东地区，直至近年才有极少数的新建城市或乡镇出现，绝大部份土地开发都是采用城市乡镇扩张形式，现有城镇被中央城市兼并或与其他城镇合并成更大城镇。在地级市数量保持不变的同时，出现了三项重要转变：县级市及县的数量减少，大城市的城区数目增加，以及乡镇数量下降。这个情况反映出有两种涉及城镇「拓展」的现象正同步发生，首先是原本的县级市被划入大城市城区，其次是原有乡镇被划城区，或与其他乡镇合并成更大的乡镇。

城市「拓展」现象，其实与土地用途的转变有莫大关系。由农业转型为工业及城市建设用途的土地大多位于大城市边缘，由于大城市的土地需求紧张，当市辖范围内的农地用尽后，便要在辖区以外后发掘新的土地资源，透过行政改动扩阔原有的辖范围。中心城市吞并邻近的县级市或县，令它们变为中心城市直接管辖的城区，这正是珠三角大城市采取的增长方式。2000年起珠三角区内的城市兼并过程，解释了城市拓展引来城区数量增加而县级市、县和乡镇数量减少的现象。

三、土地开发和城市兼并的原因：财政体制改革

这种土地开发和城市兼并相关联的现象和财政体制改革有较大的关系。1994年中央与地方财政关系结构重整，地方政府要自行筹措资金以维持区域经济增长，而土地出让就成为预算外收入的主要来源。土地开发从上世纪九十年代开始已明显成为地方政府收入及资本积累的主要来源。

四、土地开发和城市兼并的结果：地区差距扩大

以土地为本和拓展式区域发展导致了地区差距和城乡差距的扩大，成为社会不稳定的诱因。由于广东省的区域发展主要集中在珠三角地区，在强化该区在全省中领导地位的同时，亦深化了区域差距的现象。由于早期的大城市外围农村进行急速工业化和城市化，令区域差异收窄；近年的拓展式区域发展则让中心城市重新立于主导地位，扩阔了区域差异。

由于大部分郊区农地都是以低价换取，再转为城区工业及城市发展用途，令城市与郊区居民的经济差距扩大，加深了贫富不均现象。随着区域之间及城乡之间失衡现象的加剧，区内各地出现了大规模的社会抗争。在中心城市吞并城郊经济过程中，尝试反对被兼并的干部都会遭到降级或撤职。而农地转型至工业或城市发展过程亦不时带来农民请愿、抗议甚至动乱。

结论

本研究以广东省为例，探讨区域发展背后的原动力；强调原始资本积累与土地、资金和劳工的互相作用是区域增长和转型的基本动力；分析了广东省地区发展失衡现象，揭示该区土地开发主要是以土地转型为途径，把农业用地改作工业、市区及商业用途。土地出让及商品化的收入成为地方政府支持区域发展的主要经济来源。作为资本积累的基础，当局对新土地的需求不断增加，为求得邻近县区的土地控制权，中心城市极力进行空间拓展及扩大其管辖范围。然而，这种以土地为中心的原始资本积累过程虽然令广东处于领导地位，但带来了诸如区域差距扩大、环境污染等问题。政府须订立新规划和制定有关政策，确保在征收及商品化土地的过程中以负责任的态度做到公平、公正、公开。

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