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北大—林肯研究简报第二期部分文章分享,图表等详细内容请至北大-林肯研究中心官方网站免费下载全文:http://www.plc.pku.edu.cn/publications_ch.aspx 此处为简报论文承包土地流转现状和模式——重庆“城乡统筹”实验区》内容精摘。

【编者按】

 

基于对重庆农村农地流转实践的调研,本文认为城市规模扩张(城市化)、农民的非农就业和农业规模经营要求是土地流转的动力。在土地流转过程中,土地产权仍不够明晰、农民惧怕风险和社会保障不健全是土地流转的主要阻碍因素。在利益分配方面,政府对土地流转的过度介入对农民的权益保护不利,急需完善市场和健全法制。

 


重庆“地票”交易的现状与启示

 

陆铭、周靖祥

( 作者陆铭为北大-林肯研究中心研究员、复旦大学和浙江大学教授;周靖祥为重庆大学博士研究生。)

 

 

一、重庆农村集体土地使用权流转现状和模式:“地票”交易

   

 

  
 

 

   

    

   

 

 “地票”交易是重庆正在探索的宅基地使用权流转创新模式,这种土地流转模式区别于土地征收。“地票”指与建设用地挂钩指标,特指包括农村宅基地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地,经规定程序批准复垦为耕地后,经过严格验收可用于建设的用地指标;此类集体所有的土地进行出租或买卖,由土地交易所集中进行。

重庆农村土地交易所土地流转模式的重要创新之处是通过“地票”置换城乡土地,把城市郊区的农业用地和农村的宅基地进行置换,从而扩大城市的建设用地面积,又不减少耕地面积,实际上是一种本市域范围内的建设用地和农业用地的“占补平衡”。

 

 

“地票交易”的作用主要有以下几个方面:

(1)避免农村土地浪费,与现有“先占后补”的挂钩模式相比,土地指标交易制度是“先造地后用地”;

(2)农民宅基地能获收益,城市建设资金传递到农民手中,提升农村特别是偏远地区的土地价值,实现城市反哺农村、发达地区支持落后地区发展的目的;

(3)可刺激农村市场建设,土地交易所通过开展远距离、大范围的土地资源优化配置,使固化的土地资源转化为可动资本。

“地票”出让的流转模式的关键是农村土地流转指标的形成,这种模式实际是将城市近郊的农村土地转化为城市建设用地,而将较远的宅基地(或其他集体建设用地)进行复耕整理为农村用地。目前重庆进行“地票”交易实验改革的对象主要是宅基地,而最重要的一环则是复垦监管,以及“地票”如何出售。这种流转交易产生的前提是:土地增值收益大于各种成本(如复耕,交易费用)以及各方土地收益要求,这种模式一旦成熟起来,就能实现土地指标的空间占补平衡,也是实现跨区域平衡的重要模式。目前,重庆交易的宅基地(置换)土地增值收益高,并能满足主城的城市建设用地需求和边缘区县农村集体的土地增值,这成为城乡统筹发展的重要手段。如果这一模式在其他地区推开,在欠发达地区就可能遇到土地增值空间不够大的问题,如果能够允许较发达省区与欠发达省区之间进行跨地区的土地“占补平衡”,必将释放出极大的土地增值空间,既有利用提高土地利用效率,又有利于让农民更多地分享土地增值收益。

 

二、重庆农村土地流转试点启示

1、规范农村土地流转行为,提高地方农民和业主进行土地流转的积极性

土地流转的关键是农村土地流转的规范化操作。重庆目前农村土地流转基本上属自发行为,缺乏应有的约束力和规范性,大大影响了土地流转的积极性。所以要加强村集体(乡镇)及有关部门的管理、引导和服务。同时,充分发挥土地流转中介组织的作用,保证流转的信息渠道通畅,并加强对土地流转后的跟踪监督机制。此外,伴随城乡统一的土地交易市场——农村土地交易所——的形成和规范,农村集体所有土地的使用权流转也会快速推进。

2、加强监管,形成合理完善的相关主体获利机制

从目前来看,政府推动起的作用太大,政府寻租空间大,对农户的权益保护不利。农村土地流转需要健全的市场发挥作用,赋予农民“自由、自主选择”权利,通过完善的制度激励和约束地方政府行为。这就要求建立和完善土地定价机制,加强进行农村流转土地的价值评估,这个过程可以借鉴城市土地交易市场经验和做法,建立健全农村土地流转的定价机制。同时,需要强化农村土地流转管理,加强农村流转参与利益主体的行为监管,破除“地缘关系”和“内部人”干扰,健全土地流转信息发布规范机制。

3、健全农村土地交易所运行机制,兼顾各方利益

土地流转价值难以衡量,集体建设用地流转中,由于缺乏土地评估机构、土地融资服务机构、土地保险服务机构等流转中介机构,致使农村土地流转无法开展定级估价工作,集体土地缺乏科学合理的价格形成机制,难以为交易者提供充分的价格信息,土地价格的形成和确定具有很大的主观性和任意性。因此,应健全土地交易市场“地票”形成机制和出让机制,确定村集体和农民的利益分成比例,兼顾各方利益。

4、加强法律保障

目前重庆土地流转的法律程序欠缺,只是地方上文件的暂行规定。由于在法律上没有规定集体建设用地使用权流转的审批程序、登记程序及公示程序,集体或农民对自己所有的建设用地使用权转让无从监督。此外,对有关政府、村组负责人侵占土地转让收益的行为,无法有效地制止和请求法律救济。目前重庆在流入主体方面做出明确规定,在大多数区县几乎采取“统一”范式的文件,并未体现地域约束下的地区差异。因此,要出台符合各地方特点的土地流转法律法规,为土地流转提供法律保障。

 

 

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满燕云

满燕云

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北京大学城市与环境学院教授、北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任、美国林肯土地政策研究院资深研究员及中国项目主任。1993年获得美国约翰霍普金森大学经济学博士学位,之后在美国印第安纳大学公共与环境事务经济学和公共政策担任副教授并获终身教职。教学和研究兴趣集中在城市和区域经济学、公共财政、经济住房、土地和环境政策和可持续发展等领域。

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