中国环境税

满燕云

北大-林肯中心主任

林肯土地政策研究院资深研究员、中国部主任

北京大学城市与环境学院

 郑新业

北大-林肯中心研究员

中国人民大学

 郑颖尔

北大-林肯中心政策分析员

摘要：本文基于OECD标准研究分析中国与环境有关的税收，并与OECD国家进行比较，将中国环境税分为交通燃油，供暖及加工燃料、电力、机动车辆、废弃物管理、污染排放、森林土地资源管理和水资源管理八大类。本文运用《2008年中国税务年鉴》及OECD环境数据库中提供的数据，按照OECD成员国环境税收的基本税基，对中国2007年环境相关税收收入进行分类和量化分析。结果表明，2007中国环境相关税收达到5956亿元，占总税收的12.04%，占GDP的2.41%，均高于OECD成员国的平均水平。这些结论不仅为理解中国环境税收现状提供了实证证据，而且对于未来的环境税收体制改革方向具有重要意义。

1．引言

随着环境问题的日益突出，环境保护越来越受到人们的关注。上个世纪70年代，OECD各成员国的环境政策主要是以直接管制为主，但因干预失灵、产业发展、执行不完全等种种原因，使得污染问题未能明显改善，而废弃物也日益增加，。因此，OECD在80年代开始检讨直接管制手段的有效性，并开始承认具有经济诱因的环境政策工具（简称经济工具）的潜在功能（Buckley，1991；OECD，2000）。以污染者付费原则（polluter pays principle, PPP）为基础的经济工具主要包括：收费制（排污收费和环境税），防污补贴，可转让排放许可证，保证金退还制度等。90 年代以后，，为达到保护环境、增加就业的目的， 欧洲国家兴起了 “双重红利” 理论为指导的环境税改革（李涵茵，2002）。皮尔斯（Pearce，1991）指出了收入中性的环境税改革是可以在改善环境的同时获得税制效率的改进。从而确立了环境税“双重红利”思想，减轻了税制改革的政治阻力，增大了政策制定者实施环境税的信心和决心。在“OECD成员国的环境税现状和发展趋势”报告中，Jean-Philippe Barde指出，环境税不仅具有保护环境的潜力，而且还有提高经济效率的潜力。一方面提高环境税税率，另一方面减少所得税和社会保险金，以刺激就业的增长，环境税改革作为“绿色”税制改革的重要组成部分，反映了经济手段在环境保护中新的发展趋势（Barde，2000）。

虽然中国目前还没有明确开征以环保为目的的税种，但在税制中有些税种本身就具有环保意义，并采取了不少鼓励环保的税收措施。（Wang，2000；国家税务总局环境保护税收研究课题组，2006）。本文在OECD的标准下研究我国环境相关的税收制度，规模和结构，并对中国2007年环境相关税收收入进行分类和量化分析。

2.  OECD成员国环境税税收定义及概况

2.1 环境税的定义

OECD、EEA和欧洲委员会将环境税定义如下：任何被政府强制地、无偿地征收，并且税基与环境相关的税收统称为环境税。其中税收的无偿性是指，政府提供的福利和纳税人缴纳的税款是不成比例的。根据该定义，将一种税定义为环境税并不是根据字面意思，也不考虑该税种的起始目的，而是根据这种税是否具有实际和潜在的环保影响。从环保的角度考虑，凡是能影响到产品价格或行为成本的任何一种税都称为环境税。例如能源税，尽管开始时纯粹是出于财政目的而引进，但是它们可能带来有利的环保影响，所以被认为是环境税。因此我们关注一种税是否是环境税，最关心的就是税基，即征税的对象是否具有环保影响。一般来说，常见的环境税有能源税，车辆税，排污税，垃圾处理税等。

2.2  OECD国家环境税税基：

由OECD和EEA共同开发的环境政策和天然资源管理综合手段数据库中统计和收录了所有OECD成员国的环境相关税以及税收的细节：OECD国家的环境税主要集中于能源产品和机动车辆，其中能源产品税有150种，机动车辆税有125种。与废弃物管理相关的税有50种，其中35种是对造成环境问题的特定产品收税，15种是对废物最终处理收税，如对废物焚烧或者掩埋收税。此外，还有40种其他类型的环境税，包括对排放到空气和水中的污染物，某些特殊化学物以及提炼部分天然资源（沙和砾石）征税。

3.  中国环境相关税收制度

虽然中国目前并没有开征专门以环保为目的的税种，但中国的税收中已经包含了与环境资源相关的税种，在税制中采取了不少鼓励环保的措施。按照OECD对环境税的定义，这些税种和税收措施属于环境税的范畴。本文在OECD的环境税的基本税基将中国相关的税种分为了交通燃油，供暖及加工燃料、机动车辆、自然资源、废弃物管理和污染排放六大类（表1）

4.中国环境税的规模

4.1中国环境相关税收收入

中国环境相关税收收入主要由机动车辆、电力、燃料和资源税组成。

以2007年为例，中国环境税收入达到5956亿元，其中交通燃料相关的税收597亿元仅占环境税收收入的10%，与英国和OECD成员国交通燃料费占所有环境税收64%的比例差距较大。

然而电力相关税收1560亿元，供暖及加工燃料税收1411亿元，分别占环境税收收入的26%和24%，远远高于OECD成员国电力（3%）和供暖及加工燃料税收（5%）占总体环境税收的比例。

中国机动车辆相关税收入1691亿元，占环境税收入28%与OECD国家机动车辆税收收入所占比例（26%）接近，是英国（14%）的两倍。

该年度中国森林土地资源税收入则为578亿元，占环境税总收入的10%，远远高于OECD成员国的平均比例1%。而水资源管理税收收入仅为48亿元，仅占环境税总收入的0.9%。

此外，中国废弃物管理及排污相关的税收在总环境税收收入的占比分别为0.4%和0.7%，与OECD其他成员国的平均值较接近。

4.2中国环境相关税收的不同税基组成

按照中国相关税收不同税种和项目划分（表8），2007年所有环境税收项目中收入最高的是机动车一次性缴税，税收收入达1623亿元；其次是发电、原油天然气、供电行业的增值税收入，分别为822亿元、753亿元和738亿元

可以看出按OECD的基本税基划分，中国环境税收收入的构成结构和OECD成员国总体收入构成很不同。OECD成员国将成品油细分为柴油、无铅汽油、含铅汽油、轻质油、重油等，其中无铅汽油最高，接近135亿美元，其次是柴油75亿美元。而中国成品油（包括汽油和柴油）税收收入仅为597亿元。占重要比例则为原油天然气（753亿元），煤炭（622亿元），电力消费即供电（738亿元）和生产（822亿元），而以上各项在OECD成员国中其税收收入却很低，均不到10亿美元。

此外，在机动车辆税收收入中，OECD成员国机动车辆多次缴税收入为70亿美元，一次性税收25亿美元。而中国机动车辆一次性税收收入高达1623亿元，是所有税收项目中最高的一项，而机动车多次缴税税收收入却很低，只有68亿元。

5.结论

在OECD的标准下，中国与环境有关的税收可分为交通燃油，供暖及加工燃料、电力、机动车辆、废弃物管理、污染物、森林土地资源管理、水资源管理八大类。

2007年，中国环境相关税收总额5956亿元，占国内生产总值的2.41％，高于OECD成员国的加权平均值（1.71％），比较接近英国的水平（2.37％，2006年），远远高于美国的水平（0.86％）。

而中国环境税收收入占全部税收收入的比例高达12.04％，相当于英国（6.46％）的两倍和美国（3.05％）的四倍。在人均环境税收收入一项上，中国与墨西哥的水平相近，低于其他许多发达国家。

虽然中国已经拥有在比例上完全不逊色于OECD成员国的环境相关税收收入，然而，在建立直接征收污染物和排污行为为导向的税收制度方面中国还面临着巨大的挑战。因此如何重组中国现有的环境相关税收，如何建立公平有效的中国绿色税收是中国迫在眉睫的任务。

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