美国征收财产税的经验与启示

(本文作者：寇红)

    来源：中国税务报   2006.08.16　　

    8月6日，在北京只做几天停留的美国印第安纳大学公共管理与环境事务学院教授满燕云，应邀在北京大学作了题为美国财政联邦制和财产税的讲座。她介绍，财产税在美国已有悠久历史，是美国地方政府重要的财政收入来源，但同时，财产税也存在诸如加剧地区差异，影响教育机会公平等问题。目前我国对物业税（即财产税）的讨论相当热烈，十六届五中全会再次提出要稳步推进物业税。满燕云在讲座中分析的问题，是我国政府在制度安排和政策设计时应该考虑的。

　　财产税是地方政府最重要的财政收入来源

　　满燕云提供了一份2001年美国地方政府收入图表，从中可以看到，2001年美国财产税为2637亿美元，占地方政府收入的24%，占州与地方税收的29%，占地方税收的72％。2001年～2003年，美国财产税的全国平均水平上升了10％以上。

　　她介绍，在美国，财产税是地方政府最主要的税种，是州政府和地方政府对在美国境内拥有不动产或动产，特别是房地产等财产的自然人和法人征收的一种税。财产税一直是美国地方政府最重要的财政来源。联邦政府不征收财产税，各州政府只征少量或不征收财产税。

　　财产税的纳税人是在美国境内拥有住宅、工商业房地产、车辆、设备等不动产和动产的自然人和法人；课税对象是动产和不动产，以不动产为主。不动产包括农场、住宅用地、商业用地、森林、农庄、住房、企业及人行道等。动产包括设备、家具、车辆、商品等有形财产，以及股票、公债、抵押契据、存款等无形财产。美国现代地方财产税中，最重要的课税对象是非农业地区的居民住宅和非农业的工商业财产。

　　过去几年中，美国各州和地方政府都大幅提高财产税以弥补财政收入不足，从而逐渐使该税种成为地方财政收入越来越重要的来源。美国各州和地方政府之所以选择提高财产税，主要是由于该税种资金来源丰富，税基明显，容易高效率和有效地征收，收入来源稳定，不易将负担转嫁非居民。

　　公开、透明的财产评估体系

　　满燕云介绍，美国的财产税率不是以法律的形式固定下来的，而是“算”出来的。每年，美国各地的政府都要对房产进行估价，以核定居民需要缴纳的财产税。其中，评估名册是一个管辖区对财产所有人征收财产税的重要根据。

　　编撰评估名册，首先要由评估员对房产地点和产权人进行确认，然后税务等行政部门据此建立数据库、评估财产价值、确定可予征收的范围、计算评估价值。名册编撰完毕后，通知财产所有人确认评估价值，有异议的财产所有人可对评估进行上诉，最后由政府部门计算税率和税额。

　　对财产的评估主要依据市场价值、最佳和最高使用价值、资本价值、出租价值、土地位置价值等。假如一位老人向儿女转让自己的房屋，即使老人是以1元转让的，也不能以此做评估价值，而要以房屋的市场价值作为评估值，计算缴纳财产税。这与房地产的交易不一样，房地产的价值不是由买卖双方成交价格来定，而是由评估员及税务等行政部门考虑多种因素来主观确定。按房地产评估价值征税，能比较客观地反映房地产价值和纳税人的承受能力，使多占有财产的纳税人多缴税，少占有财产的少缴税。同时，随着经济的发展及房地产市场的变化，房地产价值随之上下浮动，评估价值也会相应调整，体现了公平的原则。

　　值得一提的是，一幢几十万美元的房子，评估价值可能会在数万美元的范围里上下浮动，因此财产税也会有较大的偏差。管理千余户房地产评估的评估员很可能成为“腐败”的候选人。但是，多年来却没有政府评估员贪污腐败的前科。

　　美国地方政府房地产评估员能做到廉政，一个原因是这些评估员都是由居民公选出来的，他们是居民心目中最诚实、敬业的人。评估员一般是两人同行上门评估居民的房屋，他们会一一记录房主的姓名、性别、职业、电话、工作单位等，并认真测量房屋的面积，细致地登记房屋的数量，包括有多少个浴室、车库等。两个评估员不仅摸清房产的全部情况，而且互相监督。

　　另一个重要原因是政府将房地产评估的信息全部上网公开，并为房地产所有者提供利用评估信息与政府进行交涉的平台。政府在思想观念上很明确，房地产所有者是政府财政收入的贡献者，他们有权获得一个公平、合理的房地产价值评估。政府允许甚至是鼓励房地产所有者向政府的评估价值挑战。

　　一位居民上网查到了自己社区里类似房子的评估报告，包括房子的面积、建房年头、历年评估值等，认为好几个房子与他的房子面积差不多，评估值却比他的房子低，于是带着资料找评估员说理。评估员为他列出了小区里所有类似的房子，这些房子的评估价值的确有高有低。评估员全面详细地介绍评估用的公式，并强调，面积和年头并非是唯一的评估因素，还要考虑到房子的结构和建筑商等。此外，近期类似房子的成交价格更是重要参考。评估员主动告诉这位居民，自己查到了居民所在小区里类似房子刚刚成交的价格，把这个新的价格放到公式里去算，这位居民的房子可得到一个更低的新评估值。如果这位居民对于这新的评估值仍不愿意接受，还可以向高一级的评估委员会上诉。

　　从这样一个信息收集、与评估员交涉、向评估委员会上诉的三步曲，可以看出，美国地方政府除了为房子所有者提供一个相对公平的房地产评估交涉程序外，同时也为掌握房地产评估值决定大权的评估员及税务等行政部门建立了一个防止贪污腐败的工作环境，因为公开的信息和交涉的平台使评估员及相关部门受到房地产所有者、政府以及社会的全面监督。

　　美国财产税主要用于教育

　　满燕云介绍，财产税的税负主要取决于法定税率。法定税率一般在地方政府常规预算程序中确立，法定税率每年通过一次。法定税率等于计划支出减去非财产税收入除以税收单位的评估净值。其中计划支出由每一个税区向地方政府财政部门提出申请。评估净值等于总评估值（包括教堂等不需缴纳财产税房产的评估值）减去豁免、减免与折扣（地方给一些投资私营企业的财产税优惠）。

　　为限制法定税率、评估价值变动的幅度，还设置了有效税率。有效税率等于法定税率乘以评估比率。评估比率是评估价值与市场价值的比率。如果评估价值与市场价值的比率超过一定限度，说明评估质量存在问题，需要重新对房屋进行评估。

　　财产税一般由县政府或市政府的税务部门负责统一征收，然后由各级政府根据分成比例从财产税税款中取得相应份额。财产税一般一年或半年征收一次。多数个人在缴纳每月的房屋按揭时即将当月的财产税一起缴纳到银行，税务部门直接从银行取得税款。

　　美国财产税主要用于教育。从2001年美国财产税的分布图可以看到，财产税的4％用于特别区、28％用于城镇、22％用于县政府、4％用于州政府、42％用于学区。美国教育经费的70％都来自财产税。美国中小学教育支出每年约3000多亿美元，高等教育支出每年约2000多亿美元。财产税稳定、丰厚的收入，保证学生享有十分优越的教育条件。满燕云举例说，她的孩子在美国公立学校上学，不交学费，午餐免费。她每年为孩子的教育支出仅200美元。孩子教育费用的90％都由政府负担了。

　　财产税还促进城市政府改造现有的城市环境。修建一个花园、一个广场、一个绿地，一定会带来周围土地增值。重新评估后，通过财产税的渠道把这笔钱收回来。这样整个城市财政就建立在一个可持续发展的基础上。

　　当然，一个城市政府是否运用好财产税也受到公众的广泛监督。满燕云说，一场大雪后，如果城市交通堵塞了，就很可能导致这个城市的市长引咎辞职。

　　财产税加剧了地区差异

　　值得关注的是，目前美国财产税已成了除个人所得税以外，最不受欢迎的税种，抗税纷争最多。

　　由于股价下跌、经济衰退且复苏缓慢等原因，美国地方财政收入连年下降，而安全、教育和基础设施建设等开支却在不断增加。为此，美国地方政府不断大幅提高财产税。这引起美国公民的强烈不满。

　　评估不当也是纳税人怨恨财产税的主要原因之一。从理论上说，市场价值能最真实地反映纳税人的纳税能力。在同类财产交易市场比较活跃、能相对容易地获得相同或同类财产市场售价的情况下使用也很方便。但并非所有的财产都有发达的交易市场，即使交易市场发达，市场价值的变化不定也需要经常对财产进行评估。而显然，一个城镇或学区有限的征管力量不足以应付如此复杂而频繁的评估工作。

　　更多的抱怨是地方财产税加剧了地区差异，严重影响了教育机会公平。美国的公立中小学教育从法律意义上来说是一种公共产品。所谓公共产品是政府向公民提供的服务，每个公民都享有获得同等水平公共服务的权利。但是财产税具有累退性，导致穷人负担加重。在穷人居住区，房产市场价值与估算价值均低，为达到一定水平或最低水平的教育经费，税率就要提高，穷人的支出就会增加。尽管联邦与州采取一些资助措施，贫穷的学区生均经费虽能保持一定水平，但同富裕学区相比，经费相差仍很大。例如，某一富裕学区人均房地产的价值是100000美元，另一贫穷学区则为50000美元，假设这两个区用于公立学校开支的房地产税税率都是3％，那么，富人区的学校学生即可从房地产税中得到人均3000美元的经费，而穷人区却只有1500美元。同样，在同一个州，穷富区的学生平均经费差异很大。如1968年～1969年，加州两个校区巴佛利山校区与巴尔德温公园校区中学生经费，前者该州富区的学生经费多，财产税率却低；后者穷区的学生经费少，财产税率却反而高于富区的2.3倍。而且，生均经费不足对贫穷学区的教师和学生的质量及教学设备的质量都有所影响，整体教育水平也较差。教师纷纷流向相邻富裕的学区，富裕家庭的子女被竞相送入质量较高的私立学校，由此不公平的局面更为明显。

　　人们还指责，财产税与收入不成正比，年老的人有财产，但收入不高，而财产税按市场评估价值计算，对这些人显然不公。

　　此外，地方政府通过减免财产税来招商引资，使财产税负担从商业、工业用房转移到居民住宅，也引起居民的不满。

　　为此，美国出台了多项财产税改革措施。

　　限制和控制财产税的增长速度，对财产评估价值增长设限、对法定财产税率设限、冻结财产税率增长、对财产税收设限、地方支出封顶等。加州规定，即使市场价值涨1倍，财产的评估价值不得超过上一年评估价值的2%，只有在财产转手的时候，才能按市场价值评估。印第安纳州规定，各地方政府所征收的财产税收入的增长不得高于评估价值增长系数（评估价值增长系数等于财产重估前三年财产价值的平均增长，最小的评估价值增长系数为5％，最大为10％），纳税人可就任何超额征收向州税收委员会上诉。

　　州政府更多介入。如，增加州政府对学校的财务补助，限制各学区对财产税的征收。提高销售税率和收费标准或征收地方销售税和所得税，减少教育对财产税的依赖。增加州政府在评估和税率设置过程中的作用，加强技术指导及监督。

　　分类征税。对不同类型的财产按不同税率征税。

　　宅基豁免。对某一部分房主，如第一次买房的房主、老人、穷人、退伍军人给予减免。

　　减免或折旧。财产税超过一定部分，给予减免个人所得税及折扣等优惠。

　　允许纳税人分期付款或将纳税时间延迟到财产出售后。

　　实现财产税制度的公平与效率并非易事

　　通过以上分析，满燕云指出，实现财产税制度的公平与效率并非易事。美国财产税的经验和教训至少给我们以下方面的启示：1．设立较大的评估单位。应在一个州内，统一对财产进行集中评估，并运用计算机和现代评估技术改进和统一评估程序。2．聘用数量充分和高素质的地方工作人员。3．把财产税基限制在最容易辨认的财产种类。4．降低在不同区域内的评估差异。5．商用财产的有效税率要高于住宅。6．征收非财产税，如地方销售税和所得税，来减轻对财产税的依赖。7．保护农业，几乎在所有州，农业财产有效税率低于非农业财产有效税率。8．在非农业商业财产中，对采矿与伐木用较低的税率，对银行、保险公司和宾馆用较高税率。9．对制造业财产用较低的税率，因为制造业一半是动产。10．鼓励节能，对交通和公共水电财产收较高的税。11．同样的财产，城市的有效税率远远高于农村。12．大都市郊区财产税最高，增长也最快。13．对老年人、残疾人、退伍军人及确实有困难的特定人群降低税率。

　　针对我国正在酝酿中的物业税改革，满燕云认为，制度安排和政策设计时必须对以下问题加以充分考虑：由哪级政府来确定法定财产税率，是中央政府、省政府还是城镇政府；税率应该定多高；财产税税基该定多广；财产税是否与纳税人收入成正比；财产税是否应与由其支付的公共开支及纳税人的获利相对应；是否用财产税作为从富人向穷人进行财富再分配的工具；是否用财产税来调节对房地产业的投资环境；财产税对经济有哪些影响和冲击；如何提高税收管理质量；如何处理地区之间税收不平衡。