本文原载于：财新 《新世纪》http://magazine.caixin.com/2010-10-23/100191515.html

发布时间：2010-10-25

房地产税“指月可待”

房地产税被业界视为下一个最有可能出台的调控“核武器”，在出台前能否让公众舆论充分讨论，达成更多共识

财新《新世纪》 记者 付涛 王长勇 符燕艳 卢彦铮

　　近期，官员与学者频向媒体吹风，房地产税试点似已如箭在弦，“指月可待”。财新《新世纪》记者从接近财政部的人士处获悉，国务院有望在今年中央经济工作会议之后，批复房地产税试点，正式实施可能从明年初开始。

　　一年一度的中央经济工作会议，是判断中国当前经济形势和定调第二年宏观经济政策最权威的风向标，同时也是每年级别最高的经济工作会议。通常，会议都在年底召开；2009年的中央经济工作会议，是2009年12月9日至12月10日在北京举行的。

　　这一时间窗口已离得不远。再加上9月底有关部门推出以“限购令”为核心的二次调控政策，其中“加快推进房产税改革试点工作，并逐步扩大到全国”的表述引人注目。房产税由此被业界视为下一个最有可能出台的房地产调控“核武器”。

　　有关专家向财新《新世纪》记者透露，目前房产税改革的思路，不仅取消1986年《房产税暂行条例》中对个人所有非营业用房产免税的优惠条款，而且更进一步的改革是倾向于在不动产保有环节，将现有房产税和城镇土地使用税合并为统一的房地产税，简化税种，彻底改变目前房地产税制流通环节畸重、保有环节畸轻的现状。正因如此，新的房产税在全国推广时可能被称为“房地产税”。

　　目前，《城镇房产税暂行条例》正在修订中，这将成为在全国征收房地产税的法律依据。不过，消息人士对财新《新世纪》记者称，现行房产税暂行条例的修改在同步进行，但不一定先修订条例再试点。房产税改革，很可能是地方试点先行，房产税条例修订推后。此前，增值税转型改革亦是这样的过程。

　　有知情人士向财新《新世纪》记者透露，“重庆、上海两地已向国务院递交房地产税方案，中央政府还会协商调整，批复时会有不同，但也不会差异太大。”

　　财新《新世纪》记者在采访中发现，目前在公众层面，对房地产税的共识尚少，争议纷杂。厘清房地产税相关问题争议的关键点，让公众舆论充分探讨，在房地产税的制度框架上提供政府建议，以促成更多共识，已刻不容缓。

是否堪当“核武器”？

　　“我这段时间正打算再购一套房，房产税出台近了，我和家人都希望等一等再说。”30岁的杨先生对财新《新世纪》记者称，他担心房产税会大幅增加其房产持有成本，并带来房价下跌。他和妻子月收入合计约2万余元，在北京已拥有一套两室一厅的住房。在今年4月房地产调控之后，手有余钱的杨氏夫妇本希望“逢低”再买入一套房产。

　　杨先生的观望，反映了房地产税对一部分投资型或改善型购房需求带来的抑制作用。但是，对于资金规模更大的房产投资者或炒客来说，其对房地产税影响的判断却有所不同。

　　在深圳拥有多处房产的刘先生认为，房地产税对他没多大影响，他的大部分房产已出租，“购房贷款成本一年是7％，每个月成本0.6％。房产税假设按0.3％-0.4％的税率来征收，最多不过是每年多一个月的月供，影响不大。”

　　央行货币政策委员会委员、清华大学教授李稻葵对此分析称，房产税无法抑制房价过快上涨，对于抬高了房价的投资者而言，一点儿房产税对其毫无影响，而对于自住的人，好不容易买了房子还要交房产税，“从这一意义上说，房产税把打击对象弄错了”。

　　不过，大部分房地产税的支持者认为，增加房产投资（机）者的持有成本，还是能够抑制其投资（机）需求，并促成大量“空置房”上市交易，从而增加市场供应量，最终平抑房价。

　　国务院发展研究中心研究员林家彬认为，开征房地产税有利于增加二手房供给，提高住宅利用效率。林为财新网撰文称，以北京为例，2006年北京二手房总存量大约有500万套，按照6％的正常流转量计算，当年二手房交易量应在30万套左右，但实际上北京二手房当年交易量仅为7.5万套。究其原因，还是保有环节无负担以及房价快速上涨。一旦开征房地产税，将增大业主的持有成本，房产所有者将有动力充分利用闲置资源，或把闲置房产转移给具有实际需求的人，从而提高房产资源的利用率。同时，由此带来的二手房市场供应量的增加对稳定房价具有积极意义。

　　当然，这一市场效果能否实现，质疑者又提出了两种观点：其一，若房地产税开征的税率较低，增加的持有成本有限，就不能有效促使“空置房”上市流通；其二，在目前国内房地产市场中，供方往往比需方强势，很容易将税收转嫁到需方头上，因此，房地产税开征的结果非但不是平抑房价，反而可能推高房价或房租。

　　例如，近年中国地产调控中也曾动用税收工具，提高二手房转售环节的营业税、契税、所得税等，但这些多增的税收基本上都被转嫁到了买家头上。

　　至于房地产税能否解决囤房问题，复旦大学住房政策研究中心执行主任陈杰指出，在短期之内，房产税可能对房价上涨有一定抑制作用，但长期来看，一些投资客可能还是会囤房。“在很多征收房产税的国家里，照样有房地产泡沫。”陈杰说。

　　中国人民银行研究局副研究员熊鹭在给财新网的撰文中，列举很多例子证明英、美、韩等国征收不动产物业税后，并不能有效抑制房价上涨或平抑房价波动。熊鹭称，英国的物业税（council tax）征税对象是居民的住宅，征税方法是把住宅按照市面资产价值分为八类或九类，征收数额不同的税金，从1993年至今，英国房价仍然出现大幅增长。同样，美国各州早已普遍征收物业税，但扣除通货膨胀因素后，1997年至2006年美国房价仍上涨了57％，其中2000年至2006就上涨43％。而2006年以来美国房价则大幅下跌，波动不小。

　　作为政府机构的税收专家，财政部财政科学研究所所长贾康亦认为，房地产税并不能够完全改变今后几十年中国城镇化历史过程中房价长期上涨趋势。但他相信，在房地产税这个制度约束之下，房地产市场泡沫会更少，价格表现会更沉稳，整个产业发展会更健康。

能否解决“土地财政”？

　　而对于每个老百姓，都有理由问一句：为什么要征房产税？地方政府已高价卖地，再征税是否合理？

　　中国的土地只有一定期限的使用权，照搬西方做法对住房征税是否缺乏合理性？房地产税是受益税，而地方政府花钱，公民没有实质参与的机会，如何保证房地产税收入会让社区居民受益？住宅房产的业主目前已缴纳物业费，未来又缴纳房地产税，是否存在过度征税？近期，越来越多的公众参与到房地产税开征目的和意义的讨论中。

　　建行董事长郭树清认为，相对于房价，房地产税税率很低，对房产税抑制房价的作用难以期望过高。但征收房产税非常必要，其重要意义在于，能在一定程度上减轻财政对工业的过度依赖，因此这项税制改革启动越早越好。

　　1994年分税制改革后，各地的土地出让金收入基本划归地方政府，实践过程中土地出让金已成为中国地方政府的重要财政来源。郭树清的观点，反映了政府六年多前进行房产税改革的初衷：在分税制下，寻求改善地方公共财政之道，从而优化土地管理制度。从国际经验来看，美国各州政府的最主要的财政收入来源之一正是财产税。

　　贾康认为，房地产税是分税分级财政体系相匹配的地方税体系的重要财源支柱。这种征税方式可改变地方政府行为，从注重短期效应转为重视长期可持续发展。

　　同为房地产税的支持者，北京大学─林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任、教授满燕云表示，在中国征收房地产税可认为是对财富征税，成为调节收入不平等和地区差距的切实有效的政策工具。她认为，“土地财政”不是可持续的发展模式，而作为不动产税的一种，房地产税正是基于土地等不动产价值征收、税收额相对稳定并可长期持续的税种，或可成为未来地方政府提高财政收入的一项更好选择。

　　并非所有人都如此乐观。财政部财政科学研究所副所长刘尚希就认为，中国基层政府的职能远远大于西方国家的基层政府，越是收入低的地方，房地产税征收就越少，越难满足基层政府需要，也难以避免地方政府推高房价的冲动。

　　有识之士进一步提出，既然房地产税为土地的市场化管理提供了制度支持，改革之初就应明确取消政府主导土地批租市场的职能。质疑者如陈志武甚至认为，房地产税的开征最可怕的是“给地方市场不受制约地转移老百姓财产的机会”。

　　政府与纳税人的紧张关系，可能在房地产税的问题上显性化。因为税负高低的合理性，最终还取决于税收的收益方式。换句话说，房地产税让民众有意识地要求参与监督公共财政支出，要求政府“取之于民，用之于民”。否则，业主可能抱怨既缴纳物业费，又缴纳房地产税，抱怨政府将本来应提供的社区公共服务转嫁给自己。

　　资深证券投资人简直在本刊撰文指出，房产税会使民众对政府有更多期待。当政府主要收入来自土地出让金时，民众对此是没有感觉的，大家觉得拍地是政府自己卖自己的东西，收了银两，政府怎么花，都和自己没关系。房产税就不一样，这笔钱先以工资等各种方式流到民众手里，又被政府以房产税名义拿走，归入税收。这样，民众就会逐渐明白，原来政府是我们养着的。

征税的合理边界

　　多位分析人士指出，中国实行70年期限的土地使用权批租制度，民众在前端购买环节已为不菲的土地出让金和各类税负付出很多，这可算“中国特殊”，如今若按“国际经验”，在后端持有环节缴纳房地产税，是否合理？

　　一位政府官员亦向财新《新世纪》记者表示，中国地产业税收占地方财政的三分之一，这跟美国的情况比较相像，但目前中国政府若在后端持有环节再征收另一个三分之一，应该将前端税负减除，不应把后端全方位地简单叠加上来。

　　这些都涉及房地产税的征收范围和对象划定、免征额和税率设置、计税依据调整、总体税负衡量等具体问题。

　　先看税率设置。“十一”长假期间，上海官方新闻门户网站东方网刊登一条未经证实的传闻称，沪版房产税试点征收税率可能为0.3％-0.4％。照此计算，一套总价220万元的住宅，年缴房地产税约8800元，大约相当于白领一个月工资。一些业界人士认为，此举可能是地方政府通过发起网上讨论的方式，试探公众与舆论对于税率的态度。

　　一位房产中介人士预测，如果房地产税税率小于3％，可能还不足以有动力促使空置房积极投入流转。

　　另一位业内人士分析称，一些多套房产拥有者，预期房价上涨的得益，会远超放弃租金或征收房地产税带来的损失。假设房地产税征收税率小于1％，那么房价年涨幅超过1％就足以抵消其带来的持有成本增加，而近几年一线城市实际房价年涨幅均超过了两位数。

　　瑞信中国研究部主管陈昌华指出，很多空置房业主对银行贷款依赖程度很低，对此，“征重税是一个十分有效的工具，但后遗症也可能很大”。

　　如何拿捏适合税率，是政府决策中重要的考量因素。若以提高土地资源利用效率和促进社会收入分配公平为目标，房地产税设置累进税率效果可能更好。财政部税政司副司长尹伯钦表示，城镇房地产税征收可考虑差别税率。

　　不过，国务院发展研究中心研究员林家彬认为，如房地产税采用累进税率，则其抑制投资性需求和奢侈性需求的作用都将增强。但累进税率存在累进级距不易把握、计算较复杂、征税成本相对较高、有可能打击纳税人生产经营积极性的缺点，还需进一步深入探讨。

　　再来看计税依据。根据1986年颁布的《房产税暂行条例》，一是房产原值减除10％-30％的额度（具体减除幅度由地方政府规定）后，以1.2％计征；二是对于产生租金收入的房屋，以租金收入的12％计税。目前主要针对经营性房产，即通常被称为商业地产的物业进行征收，并不针对非经营性的城镇住宅。

　　值得注意的是，此次房产税改革，决策层倾向于以房地产的市场评估价值为计税依据，而不是此前规定的房产原值。按照原值征收房产税难以体现房价波动，但按市场评估值征税，意味着房产税税负将随房产价格的上升而“水涨船高”。

　　当然，市场评估价值为计税依据，也意味着房地产税的开征是以房产评估这一技术环节为前提，这对目前国内房产评估系统是挑战亦是机遇。

　　再看征收范围和对象。接近决策层的有关专家向财新《新世纪》记者透露，从国际经验来看，房地产税应对个人所有住房普遍征收，但初期试点，可能首先考虑对工商企业所属不动产和别墅等城市高档居住用房开征，然后逐步扩大。

　　融创中国董事长孙宏斌在接受财新《新世纪》记者采访时明确表示，不赞成普遍征收房地产税，可先从高端住宅征收，因为有钱人更看重房产的位置和品质，对成本支出并不敏感。

　　林家彬则指出，房地产税免征额和税率的设计要使结果大体符合“二八原则”，即80％的税收来自20％的纳税主体，各地居住条件低于平均水平以下的居民，无需纳税或只需交纳很少的税。

　　即便如此，房地产税向“大房子”动刀，也可能出现“错杀”，因为纳税主体的个人收入与房产拥有状况不一定完全匹配，例如拥有“大房子”但工资收入并不高的离退休干部。

　　最后来看总体税负。不少专家指出，从国际比较的角度看，中国涉房税负不仅不算低，而且已经很高，与房地产开发和交易有关的税费高达60多种，占房价的比例可达约四成。

　　接近决策层的专家认为，此次房产税改革，可能在开征房地产税同时，全面清理现行房地产税费，做到有增有减，不提高总体税负水平。十六届三中全会早已明确提出“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”。

　　不过，一位业内人士表示，开征一项可能将来成为地方政府主要财源的税收，要保持总体税负不增加，这在长期来看难以实现。

　　权威人士向财新《新世纪》记者透露，渝版房地产税试点方案的基本思路包括：先对别墅、200平方米以上“大房子”和评估价值超过主城区平均售价3倍以上的住房开征；按面积计，实行累进税率；征收范围首先是增量部分，存量部分视情况开征；每户家庭拥有普通住宅超过四套，可能被征税；外地人炒房，可能被征税。

　　沪版房地产税试点方案，尽管流传出多个版本，但以面积和价值为主要计征标准，从增量扩展至存量，与渝版相比，总体思路上没有太大差异。

　　财新《新世纪》记者张艳玲、邓海对此文亦有贡献。