本文原载于：财新 《新世纪》  http://magazine.caixin.com/2010-11-13/100198436.html

发布时间：2010-11-15

“十二五”民生大单谁埋？

如何让“十二五”开出的民生大单，不再成为政府的民生欠账，更不至于变相增加民间税费负担，政府的转型是关键

财新《新世纪》 记者 王长勇

　　“十二五”规划建议开明宗义，以转变经济发展方式为主线，而最终都须达至保障和改善民生这一落脚点，因而，它堪称中国首部“民生规划”。

　　规划建议稿专门设置一节，阐述“加强社会建设，建立健全公共服务体系”。对促进就业、调整收入分配、健全社会保障体系、医疗卫生改革提出了原则和方向。

　　此外，作为保障扩大内需战略的重要举措，建议提出“建立扩大消费需求的长效机制”，其重点，一是提高中低居民收入，增强居民的消费能力；二是形成良好的居民消费预期，即要增加政府支出用于改善民生和社会事业比重，扩大社会保障制度覆盖面，逐步完善基本公共服务体系。

　　与以往相比，“十二五”规划建议对民生目标提出了全面要求，但这也意味着未来五年，政府需要拿出更多“真金白银”，去促进就业、扩大消费和改善民生。

　　然而，允诺容易落实难，实现以上美好愿景，现实问题是，钱从何来？

“扩大责任”与“降低收入”矛盾

　　2010年，中国GDP增长高出10%在望，“十一五”GDP年均增长将达10.9%。同期，中国财政一般预算收入年均增长将超20%，年均增加9500亿元左右，接近1998年的全国财政收入。

　　基于有财力高增的保障，“十一五”政府“保民生”的基调逐年加强，多项改善民生的举措得以启动。比如，自2005年起在城市连续五年提高企业退休人员基本养老金；2007年开始建立农村居民最低生活保障制度和城镇居民基本医疗保险制度；2009年在全国开展新型农村社会养老保险试点。

　　过去五年，伴随民生的改善，财政收入也以高出GDP近2倍的增速飙涨。而政府性收费和基金、土地收入等多以更高速度增长，导致全口径的政府收入增幅超过一般预算收入，政府财力可谓异常丰裕。其直接结果是，政府收入占GDP的比重逐年提高。

　　虽因口径等因素所获结果略有差异，但相关研究都表明，目前中国政府收入占GDP的比重已经超过30%。

　　中国社科院财贸经济研究所所长高培勇主持的课题组，以及中央党校研究室副主任周天勇的测算分别显示，2009年中国政府收入占GDP的比重为32.2%和34.06%。之前，由北京大学-林肯研究院满燕云教授负责的课题组，计算得出2007年中国政府收入占GDP比重就已达到32.28%。

　　那么，未来要落实“十二五”的民生大单，是否意味着政府收入规模将达到更高水平？

　　“这是一个非常重要的宏观经济和公共政策问题，因为这一指标的高低会直接影响到民间投资、消费激励以及企业和居民负担问题。”满燕云说。

　　周天勇认为，从发展中国家来看，政府实际全部收入占GDP的比重过高，会对创业、投资和就业带来不利影响。他说，“在中国还没有进入发达国家行列之前，应法定政府收入比例不超GDP 30%。”

　　中国人民大学教授陈共认为，“十二五”期间，应该着力提高政府预算内收入、尤其是税收收入占GDP的比重。同时降低预算外收入所占比重，尤其是要清理乱收费。应控制政府收入增速，但不能降低政府收入的总体规模。

　　中国社科院财贸所的研究认为，“十二五”期间，中国全口径的政府收入占GDP的比重受土地出让金的影响，大约会在31%-33%之间波动。

　　如果降低政府收入占GDP比重的想法不现实，那么，另一须考虑的因素是，是否可以将政府支出更多地转向民生方向？

　　现实中，“十二五”面临经济放缓、结构转型、政府收入增幅下降和民生支出需大幅提高的局面。

　　随着中国上升为世界第二大经济体，经济体量扩大，加之强调转变发展方式，今后经济增速可能稍有减缓。这样，以往推动政府收入高增的源动力开始减弱。

　　国家税务总局原副局长许善达负责的课题组研究认为，“十二五”中国税收收入增速会略高于GDP增速，但难以维持以往的超高速增长势头。除了经济减速，“征管空间”改善余地不大。按有关机构的预测，“十二五”期间中国不变价GDP增速将在8%-9%之间，名义增速将在10%左右。由此，“十二五”时期税收收入增幅将在10%-15%之间。

　　2000年-2009年，财政社会保障支出年均增长19.6%，预算内教育经费支出年均增长20.8%，预算安排的医疗卫生支出年均增长25.4%。尽管如此，民生支出占全部财政支出的比重依然较低，上述三类支出占全部财政支出的比重分别约为10%、15%和6%。

　　可见，虽然近几年财政民生支出呈“高增长”，但没有改变上述“低比重”的格局。中央“十二五”规划建议提出，“要增加政府支出用于改善民生和社会事业比重。”

　　而如何实现民生支出比重的增加，一个选择是调整政府支出结构，将更多的钱用于民生支出。公众和学者常聚焦于两个途径：压缩政府行政性经费支出，及减少政府在建设方面的支出。但这两个方面恰是困扰中国经济社会发展的顽疾，预算分配的“政府自肥”模式成为行政费用居高不下的根源，以经济增长为纲的政府业绩考核机制，则不断激励地方政府大搞建设。

行政经费压缩难

　　“压缩政府行政支出，这个很难。”清华大学经济管理学院教授白重恩对财新《新世纪》记者说。如何实现？减公务员工资不可能，减人员也不可能。

　　财政部科研所所长贾康对此也不乐观。他认为，从历史经验来看，压缩政府行政费用，短期内会取得一点成绩，过后又会反弹，经常是在压缩之后几年又以更快的速度增长。

　　上述看法在实践中得以印证。2008年因汶川地震，国务院要求中央国家机关一律压缩当年公用经费5%，节省的资金专项用于抗震救灾。经努力，此举节约资金15.45亿元，仅占当年中央政府本级支出的0.1%。

　　2009年，中央政府压缩出国（境）、车辆购置及公务接待三项费用支出，但财政部门并没有公布最终执行结果。2010年政府再次强调，继续控制这三项费用，但尴尬的是，即便是政府部门也不掌握行政经费的总体数据。

　　2007年中国财政预算开始采用新科目体系，行政费支出分散在诸如一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术等功能分类中。若要掌握政府行政费用，需要从这些分类中，分离汇总出政府执行以上职能时自身的花费。

　　预算新科目改革正在推进中，目前预算编制仅到类、款层级，没有细化到项、目，财政部门也难以汇总出行政费用的总体数额。压缩行政费支出，只得要求各预算执行单位自行上报压缩前后的数额。这样的状况，压缩行政费易演变成数字游戏。

　　正因如此，在今年3月全国“两会”上，全国人大财经委在预算审查结果报告中提出要求，2011年提交的政府预算，要向全国人大报告基本建设、行政经费等社会关注的项目支出情况。

　　对2007年预算科目改革前的政府行政费用情况，学者及政府部门的研究结果表明，到2006年，中国政府行政费占财政支出的比重已超过18%。而国际上多数国家的比重多为10%左右。

　　根据财政部综合司研究报告，1978年以来，中国行政管理费增速总体快于财政支出的增速，占财政支出的比重总体呈上升趋势。1978年-2006年，中国行政管理费支出年均增长19.3%，明显高于同期财政支出13.7%和GDP(现价)15.6%的年均增速；行政管理费支出占财政支出的比重，由1978年的4.7%提高到2006年的18.3%。

　　“目前，行政费用占财政支出的比重大概在20％左右，这是从来没有过的。”中国社科院荣誉学部委员何振一说，建国前30年，也总说行政经费高了，那最多时也就百分之十几，一般不到10%。“喊了多少年，行政性经费还是减不下来啊！”

　　近两年，中央政府压缩行政经费的举措，主要集中在出国（境）、会议、公车购置及运行和公务接待费用。对此要求，许多政府部门采取了转嫁费用的办法，比如，一些中央机关官员借用地方驻京办车辆，一些政府会议和公共接待由企业买单等。这样的结果是政府实际的行政费并没有降低。

　　“目前，政府行政性费用比重的确过高，但压缩难度很大。”陈共建议，可以采取行政费用零增长的办法，这样连续坚持几年，逐步降低其行政费用占政府支出的比重。

　　但全国政协委员、中国（海南）改革发展研究院院长迟福林认为，行政费用还是有很大的压缩空间，应该在目前的水平上削减15％-20％。他建议，可以按不同地区和部门逐项分解，把降低行政成本确定为约束性指标。

　　迟福林研究发现，从1978年到2006年，财政支出中用于行政管理的费用增长了143倍，其占财政总支出的比重，从1978年的4.71％上升到2006年的18.73％，这远高于一般国家的比例。

　　贾康建议，也可以提高政府行政效率和公共服务的效率，加快推进绩效预算是一个很好的途径。

　　对于未来行政成本如何降低，在中央“十二五”规划建议中，着力点则放在了“优化政府结构、行政层级、职能责任。”具体措施是“推进大部门制改革，在有条件的地方探索省直接管理县（市）的体制”。

　　专家认为，目前省直接管理县（市）仅停留在财政层面，“十二五”规划建议中，将其扩大到行政体制层面，其核心是提高政府行政效率，增强基层政府财力，进而提高他们提供公共服务的能力。和强行压缩行政费用相比，通过优化政府结构和层级，提高其工作效率所面临的阻力要小很多。

　　但是，要顺利推进行政层级扁平化的改革，长期可缩减政府规模，相应降低行政支出。而短期内，行政人员和行政经费不但难以压缩，很有可能上升。可见，“十二五”期间，难以通过缩减行政费为民生支出获得新增资金。

　　“十二五”开局之年，恰好“4万亿”政府投资计划到期。政府能否就此抽身，调转方向将财力投向民生？

建设资金压力

　　“应该减少政府的经济建设支出，将更多的钱用于民生。”白重恩认为，“十二五”期间，建设性项目应该交给市场去做，比如修公路，为什么不让企业去修呢？

　　中国用在经济事务上的财政支出，2008年已达到21.2%，占财政支出的比重最高，远远高于发达工业国家5%－10%的水平。这两年应对国际金融危机，政府的经济事务支出比重有增无减。

　　白重恩认为，中国财政支出规模相对于目前的人均收入水平来说并不算低。其中经济建设支出占五分之一，而用于医疗卫生、社会保障的支出仅占四分之一，用于民生项目的财政支出需有较大提高，而经济建设支出所占比例可以保持在目前水平或者降低，并且需要调整方向。

　　虽然“４万亿”刺激计划在今年底结束，但短期难以收缩建设性支出。何振一认为，刺激计划的后续收尾，依然需要大量资金，正在进行的工程，半拉子停下来损失更大。不仅是中央投资项目，地方政府通过平台公司启动的建设项目也需要大量后续资金。控制建设支出方面，只能是把预期要做的停下来，已开工的投资减不下来。

　　此外，“十二五”规划建议提出要“积极稳妥推进城镇化”，何振一认为，城镇化过程中，对公共基础设施的需求反而增加，比如城市建设、交通、环保等，“摊子已经摆开了，开销也大了，把哪个压下来都难”。

　　中国发展研究基金会研究报告认为，按照城市化率年均提高1个百分点估算，城市人口占总人口的比例在2012年将突破50%。要容纳不断新增的城市常住人口，并使其中的一部分人在城市定居下来，基础设施投资占当年GDP的比重将保持在3%以上。

　　另一个必须面临的现实是，地方政府的偿债压力将在“十二五”期间逐步显现。这两年政府发行赤字2万亿元，地方政府投融资平台债务规模飙涨，仅银行信贷资金就近8万亿元。陈共认为，虽然政府出台了对融资平台债务的分类和清理规定，难以撇清其中隐含的政府债性质。

　　“如果考虑举债投资，政府经济支出的比重就更高。”陈共说，很难搞清楚平台公司债是企业债还是政府债。下一步，应该让地方政府发债合法化，规范地方债，让地方财政债务能够持续。

　　而地方官员可能这样认为，今天铺摊子，正是为了解决以后的民生保障问题。可见，如何从存量调整政府支出结构，为民生支出筹集充足的财力，对政府而言是极大的挑战。

开辟新财源

　　面对中央开出的民生大单，地方政府、尤其是中西部地方政府也叫苦不迭。

　　“现在是中央请客，我们埋单。”西部某省财政厅预算处处长称，这几年中央保民生政策不断加码，但很多需要地方拿钱来落实，而地方财政收入增长受限制，没法兑现这些政策，地方政府只好欠账，结果是中央出台的改善民生政策越多、力度越大，地方的民生欠账也越多，成为近几年来地方新增债务的重要来源。

　　有些民生支出是一次性的，而多数民生支出一旦设立或提高，需要政府有足够财力保障长期供给，如提高教师工资、退休人员工资、社会保障水平等。

　　对地方政府的难处或困境，中央政府主要是通过转移支付来缓解。“十二五”期间，提高地方政府自有财力将成为解决问题的另一途径。

　　“十二五”规划建议中，“促进就业、健全社会保障体系”等表述，无不让公众欢呼雀跃。但是，欣喜过后，公众或许不得不面对这样的现实，伴随民生的改善，政府税收的增加将先期而至。

　　首先，延迟近四年的资源税改革，于今年6月启动，首先在新疆对原油、天然气开始按5%的税率从价计征，下一步将扩展到煤炭等其他矿产资源，改革范围也将扩大到全国，资源税征税品种也将逐步增加。改革的结果是资源税税负水平将大幅提高。

　　10月底，国务院提请全国人大常委会审议车船税法，扩大了车船税征税范围，总体提高了车船税税负水平。尽管车船税与属于中央税种的车辆购置税、消费税中的轮胎、汽车、成品油税目交叉重复，但作为地方税种，2009年车船税收入仅为186.5亿元，具有较大增长潜力。作为首部提请人大立法地方税种，借立法契机，中央为地方政府增加财源的用意凸显。

　　规划建议所提“合理调整消费税范围和税率结构”的改革，消费税征税范围有望扩大，更多的奢侈品可能被纳入征税范围，对不鼓励消费或可能导致环境污染的商品的税负有望提高。

　　另一重大的增税改革，就是准备了六年之久的房地产税，“十二五”必将登台亮相，对居民非经营性房产开始征税，被赋予完善分税制的重任。它也可望为地方政府提供稳定财力，借此提高地方政府提供公共服务能力。此外，“十二五”规划建议提出开征环境保护税，也有望成为地方政府的新财源。

　　一项可能带来减税的改革，是“扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收”，其改革目的是解决生产经营活动中，营业税不能抵扣，导致服务业税负相对过高的问题。但此项改革涉及中央地方收入的调整，难度较大，可能仍会走渐进改革的路径。

　　“十一五”期间税制改革的特点是有增有减，但总体减税，中央税收减少较多。“十二五”期间的税制改革，依然会延续有增有减的结构性特点，但改革的整体结果可能是增税，主要是地方政府收入增加，以满足地方政府越来越大的民生支出。

　　由此可见，社会公众翘首渴盼的减税，极可能在“十二五”落空。对此，陈共认为，目前税收收入占政府收入的比重过低，2009年仅为17.5%，应提高税收收入占政府收入的比重，政府收入保持一定规模。“应该清理不合理的政府收费，而不是减税。”

　　如何让“十二五”开出的民生大单，不再成为政府的民生欠账，通过增加税收落实承诺是手段之一，但这不应是全部。根本出路还需推动改革，推进政府转变职能、压缩政府经济建设支出，削减行政费用、提高行政效率等，只有采取综合改革措施，改善民生才不会停留在规划文件上。