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本文原载于:中国建设报   http://www.chinajsb.cn/bz/content/2012-02/14/content_50767.htm

发布时间:2012-02-14

 

破题公租房运营管理

    龙年伊始,北京、上海的一些公租房项目陆续面市,开始向社会配租。业内人士表示,随着公租房建设的陆续完工,公租房运营管理将成为政府需要面对的长期课题。为此,记者专访了长期从事国外住房经济学和公共政策研究的北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任满燕云和她的研究团队。他们结合国外公租房管理的长期实践,对我国公租房运营可能面临的问题,提供应对途径和政策建议。

    公租房在我国是近两三年刚刚开始兴起建立的保障性住房品种,而在欧美等国自二战以后已经发展了较长的一段时期。满燕云表示,这些不同的国家和地区在公租房运营管理上,遇到了某些普遍性问题,如政府财政负担加重,低收入者过于集中引发的贫民窟、犯罪率升高等社会问题。这些教训和其中一些国家所积累的应对经验,值得我国在构建住房保障制度的过程中借鉴吸收,从初期的模式和制度构建上避免类似问题发生。

绕不开的运营难题

    满燕云和她的研究团队认为,随着我国各地公租房建设进度的推进,政府的工作重点将逐渐从建设期的保障资金和土地供应,转向运营管理。其中,以公租房运营可能面临的财政负担加重和公租房社区建设等社会问题尤为引人关注。

    “公租房建完了,谁来管?是聘请物业公司、政府机构自己打理,还是由第三方组织管理?物业管理的收费标准如何设定?运营资金从哪里出?”满燕云表示,“公租房建成后的运营管理是个长期而繁重的工作,需要政府给予补贴、增加财政支出。美国欧洲等很多地方在二战后纷纷建立保障性公共住房体系,但最终不少国家在公共住房上的财政补贴支出难以为继,政府被迫停止了此类实物补贴政策。因此,如何选择合理的公租房运营模式、控制运营管理的财政支出、提高运营效率,是政府在公租房运营管理初期急需考虑的。”

    “公租房运营管理产生的经济负担,不仅涉及政府财政支出,也可能关系公租房租户的钱袋子。比如公租房的物业价格标准如果设定偏高,可能会加重某些租户的经济负担;而如果设定偏低,物业公司又可能难以收支平衡。这些问题都需要考量。”北京大学—林肯研究院研究员景娟介绍,“在此前的廉租房中,就有因物业费、取暖费等较高增加租户经济负担的情况。”此外,公租房所需的房屋维修、共有设备更换等费用,谁来承担,在未来也需要一一在制度上明晰、保障。

    相比经济问题,公租房可能带来的社会问题,则更需要政府未雨绸缪。“上世纪70年代,美国公共住房社区内,陆续发生了因极端贫穷家庭过度集中引发的社会治安恶化、暴力犯罪和贩毒活动猖獗等社会问题。此后,欧美国家逐渐停止了此类公共住房的建设。”满燕云如是说,“此外,国际上早期的社会保障性住房普遍存在距离居住者工作就业以及医疗、教育等基础设施较远的问题,甚至出现了所谓的‘睡城’。这不仅造成了交通压力,也不能为居住地的社会发展、税收带来贡献。”

 

借他山之石未雨绸缪

    对于解决公租房的财政负担和社会问题,一些国家逐渐摸索出一些应对经验。据相关机构的研究表明,从欧洲和美国的成功经验看,相比政府自己管理这些社会保障性住房,外包给第三方非营利机构进行具体运营管理更有效。政府则负责筹集资金进行补贴,同时依据法规对其进行监督、监管。

    “自己具体管理运营、处理房屋纠纷,政府的财政和精力负担将非常重。欧洲普遍的经验是政府不用亲力亲为,采取外包给专业的第三方非营利机构或者企业,按照合同进行具体物业管理;政府对该第三方机构进行资金补贴和严加监管,使其在非营利情况下平稳运行。”据满燕云的研究团队称,“非营利机构在国外住房领域发挥了很大的作用。比如英国,从建房子到管理都剥离给非营利机构‘住房合作社’进行管理,政府只需要给予一定的财政补贴,相当于甩掉了一个财政包袱。”

    据记者了解,对于低收入者过于集中聚居易引发社会问题的情况,美国政策和荷兰的成功经验都是采取“混合”的策略。“荷兰在这一点上做得最好。政府会要求在某些地产项目中,有一定比例的社会住房是面向低收入群体租赁和出售的,剩下的是作为商品住房面向市场出售。但和我们的配建不同的是,这些社会住房和商品住房完全混合,而不是像我们的廉租房、公租房是一栋栋完全分开的。”满燕云的研究团队这样介绍,“在荷兰,很可能你买的是商品房,你邻居家就是公租房租户,或者廉租房租户。这样就大大增加了社区的混合程度,不会人为地产生按收入分割居住区。”

    “同时,这种‘混合区划’的政策,也从某种程度上保证了低收入者住房的建造质量。房地产商并不知道哪一间是卖给哪类住户,都会按照一样的标准进行建造,最终建完的房子也都是按照市场价格来卖。政府再通过掌握的收入情况给予保障对象补贴。这种做法,可以让房子的属性可随收入的变化而变化。”

 

“补砖头”“补人头”或可同步

    目前,西方国家已经较少出现对住房进行“补砖头”这类供给方补贴的实物补贴政策。在上世纪七八十年代后,欧美国家对低收入群体的住房政策逐渐转向了需求方补贴的方式。

    “一方面,是由于这些国家此前为解决严重的住房短缺,已经兴建了大量的公共住房,从供给方面给予了补充支持。另一方面,鉴于实物补贴以及后期管理给政府带来的过重财政负担,加之低收入者集中居住带来的社会问题,各国纷纷停止了供给方补贴的方式,逐渐转向需求方补贴。美国开始实施住房券制度,欧洲开始施行住房补贴制度。”满燕云如是分析。

    她解释道:“从福利经济学的角度讲,这也是合理的。在住房短缺的时候,供给方补贴更有效,此时即使发放货币补贴也租不到房子;在后期房子存量基本满足需求量时,需求方补贴效率则更高于供给方补贴。”

记者从相关研究机构了解到,我国的住房情况,在全国层面是否处于住房缺乏的情况,还是有待商榷的。“目前还没有做过全国性的住房普查,对于各地住房的供给和刚性需求情况仍不完全清楚。在北京、上海、广州这类房地产市场一线城市,对于刚性需求来说可能是缺乏住房供给的。但是中小城市,尤其是东南一些二三线城市,也存在较高的住房空置率。”

    “因此我们建议,目前可以在不同地区,分别推行‘补砖头’和‘补人头’的补贴方式。比如,在北上广主要采用供给方补贴的同时,在中小城市采取货币补贴的需求方补贴方式。”满燕云说,“因为,在住房不是很紧缺的中小城市,货币补贴可以在政府资金少投入的同时,更有效地解决低收入者的住房问题,避免供给实物补贴带来的经济负担和社会问题。同时,可以加强发挥社会优势,规范私人租赁市场,让空置房更好地在市场上发挥调节作用。”

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满燕云

满燕云

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北京大学城市与环境学院教授、北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任、美国林肯土地政策研究院资深研究员及中国项目主任。1993年获得美国约翰霍普金森大学经济学博士学位,之后在美国印第安纳大学公共与环境事务经济学和公共政策担任副教授并获终身教职。教学和研究兴趣集中在城市和区域经济学、公共财政、经济住房、土地和环境政策和可持续发展等领域。

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